2024年2月25日发(作者：)
宁波市土地利用总体规划
（ 2006-2020
（ 2014 年调整完善）送审稿
宁波市人民政府
二〇一五年六月
年）
目 录
序 言
1
1.1
1.2
2
2.1
2.2
2.3
3
3.1
3.2
3.3
4
4.1
4.2
4.3
5
5.1
5.2
5.3
6
6.1
6.2
依据和原则 ...............................................................................................................................................................................................
4
编制依据 .......................................................................................................................................................................................................
4
调整原则 .......................................................................................................................................................................................................
4
调整完善编制要求 ......................................................................................................................................................................
5
“四个坚持”、“三线 ”划定，强化布局调整 ..............................................................
5
按照市政府要求与城市总规充分衔接调整 ...................................................................................
5
保近期、保重点 ..............................................................................................................................................................................
5
调整完善的目标、指标与布局 ............................................................................................................................
6
调整目标 .......................................................................................................................................................................................................
6
指标落实 .......................................................................................................................................................................................................
6
布局调整 .......................................................................................................................................................................................................
9
“三线”划定与区域管控 .........................................................................................................................................
9
区域资源环境承载力分析 .............................................................................................................................................
9
划定“三线”， 明晰 “三生 ”空间 ..........................................................................................
13
土地利用功能分区管制 ................................................................................................................................................
17
耕地和基本农田保护任务调整 .......................................................................................................................
22
耕地保有量任务调整 .........................................................................................................................................................
22
永久基本农田划定与示范区建设 ...............................................................................................................
23
继续加大实施耕地占补平衡力度 ...............................................................................................................
24
促进建设用地节约集约利用 ................................................................................................................................
26
严格城乡建设规模管控，加大用地结构优化调整 .....................................................
26
完善增量撬动存量的规划管理机制 .......................................................................................................
28
I
6.3
7
7.1
7.2
8
8.1
8.2
8.3
9
9.1
9.2
9.3
10
10.1
10.2
10.3
10.4
10.5
10.6
10.7
附表（一附图（一加强建设用地空间管制 ................................................................................................................................................
31
协调土地利用与生态保护 ........................................................................................................................................
33
生态保护重点区域与红线划定 .......................................................................................................................
33
土地生态分区管控与措施 ........................................................................................................................................
36
中心城区城市建设控制范围规划调整完善 ..............................................................................
37
范围与规模、结构 .................................................................................................................................................................
37
土地利用总体规划调整完善方案 ...............................................................................................................
38
建设用地管制分区 .................................................................................................................................................................
40
推进土地综合整治 .................................................................................................................................................................
43
土地综合整治任务 .................................................................................................................................................................
43
加大农村居民点整治复垦 ........................................................................................................................................
44
海岸带土地保护工程 .........................................................................................................................................................
45
规划实施保障措施 .................................................................................................................................................................
46
切实落实规划目标责任 ................................................................................................................................................
46
加强与相关规划的统筹衔接 ................................................................................................................................
46
积极落实耕地占补平衡义务 ................................................................................................................................
46
激励增量撬动存量，推进节约集约用地 ......................................................................................
47
强化建设项目用地规划预审 ................................................................................................................................
47
积极规范推进城乡建设用地增减挂钩 ..............................................................................................
47
强化土地利用规划实施基础建设与监管 ......................................................................................
48
~ 九）
~ 十一）
II
序 言
为维护现行土地利用总体规划的严肃性和可操作性， 进一步强化规划空间管控的权威性和严肃性，根据相关法律法规和国土资源部、省国土资源厅关于开展土地利用总体规划调整完善的工作方案和相关要求，开展宁波市土地利用总体规划调整完善。
本次调整完善主要任务与目的是贯彻落实国家和省对耕地和基本农田保护的新要求，实施好区域发展新定位、新战略，做好与“十三五”规划和城市总体规划的衔接。 在坚持实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度下，按照宁波市经济社会发展战略目标、 《宁波市城市总体规划
2006--2020》（2015 年修改）和市政府“三年行动计划”，谋划“十三五”期间区域发展与重大项目用地安排， 划定永久基本农田红线、生态保护红线以及城市开发边界，合理确定生产、生活和生态空间，为保障经济社会健康、持续发展提供基础服务。
本次全市土地利用总体规划调整完善是按照新任务、 新要求对现行土地利用总体规划（ 2006-2020 年）进行的一次重大修订。规划调整完善的基期年为 2013 年，上级下达保护任务指标的落实与建设用地布局调整的重点时段为 2014 至 2017 年，规划调整完善的目标年为 2020
年，与现行土地利用总体规划一致。
1
1 依据和原则
1.1 编制依据
1.1.1 国土资源部《土地利用总体规划调整完善工作方案》
(国土资厅
函[2014]1237 号)；
1.1.2 浙江省国土资源厅办公室关于印发《浙江省土地利用总体规划
调整完善工作方案》的通知 (浙土资办 [2015]5 号)；
1.1.3 浙江省国土资源厅《关于加快推进我省市县乡级土地利用总体
规划调整完善工作的通知》
(浙土资办 [2015]18 号)；
1.1.4 第二次土地调查更新到
2013 年的变更数据；
1.1.5《宁波市城市总体规划
2006-2020（2015 年修改）》、《宁波生态
市建设规划（ 2003-2020）》等相关专项规划。
1.2 调整原则
1.2.1 保护优先，统筹兼顾。 落实耕地保护和生态文明建设要求；统
筹安排生产、生活、生态用地，引导形成合理的国土空间开发格局。
1.2.2 突出重点，保障发展。 着重优化调整中心城区建设用地布局，
做好三年行动计划和“十三五”经济社会发展建设用地安排。
1.2.3 总量控制，节约集约。 以有限增量撬动存量，推动土地资源利
用方式转变，促进土地资源开发利用的高效益、减量化。
1.2.4 多方协同，共同推进。 加强部门沟通与协作，会同相关部门共
同划定永久基本农田红线、生态保护红线和城市开发边界。
1.2.5 统一规范，上下衔接。 按照统一标准、时点、底图、分类和成
果形式，上下同步，快速推进。
2
2 调整完善编制要求
2.1 “四个坚持”、“三线”划定，强化布局调整
落实党中央、国务院的新要求，适应经济社会发展的需要，依据
土地利用总体规划实施评估和第二次土地调查成果，
坚持生态优先、
耕地保护优先， 坚持管住建设用地总量、盘活存量， 坚持多方协同、
统筹兼顾，合理调整规划主要控制指标， 坚持严格划定“三条红线”
(基本农田、生态保护用地和城乡建设用地扩展边界
)，进一步强化耕
地和基本农田保护任务，严控城乡规模，优化城乡建设用地效布局，保障土地管理制度改革和生态文明体制改革规范有序推进。
2.2 按照市政府要求与城市总规充分衔接调整
围绕宁波海洋经济发展战略核心区域和国家新型城镇化试点城
市任务，按照与“十三五”规划和《宁波市城市总体规划
2006--2020 》
（ 2015 年修改）密切衔接要求，优化调整全市建设空间布局，优化配置土地资源，保障城乡发展、海洋经济产业带、产业集聚区项目和绿色生态廊道建设等用地，保障新战略、新定位的实施。
2.3 保近期、保重点
维护土地利用总体规划的现势性和严肃性， 落实调整完善的目标
任务，突出重点、保障近期、远近结合，做好耕地与基本农田局部调
整、优化建设用地结构布局，统筹城乡建设发展，保障“三年行动计
划”重点区块、项目用地，为全市“十三五”经济社会发展目标和 “稳
增长、促改革、调结构、惠民生”提供良好基础服务。
3
3 调整完善的目标、指标与布局
3.1 调整目标
（ 1）贯彻落实党中央、国务院关于更加严格土地管理的一系列新要求，坚持保护优先、节约集约的基本原则，进一步强化耕地和基本农田保护，优化土地利用结构和布局，科学划定生产、生活和生态
空间，为实施经济社会发展新战略和新目标提供基础保障。
（ 2）依据土地利用总体规划实施评估和第二次土地调查连续变更至 2013 年数据，修订现行规划的约束性指标，促进土地利用总体规划编制与管理实现“三转变” ：重心由保障向保护转变，方法由指标控制为主向空间管制为主转变， 指标由增量向存量转变， 维护土地规划
的现势性和严肃性，保障土地管理制度改革有序推进。
（ 3）保障全市“三年行动计划”和“十三五”经济社会发展新战略、新目标的实施，进一步优化国土空间开发格局，加快永久基本农田红线、生态保护红线以及城镇开发边界的划定，合理确定生产、生活和生态空间；统筹全市城乡建设、产业集聚区项目、海洋经济产业带和绿色生态廊道等的用地。
3.2 指标落实
3.2.1 市域
（一）现行规划调控指标
现行规划明确， 2020 年全市耕地保有量不低于
222600 公顷，基
本农田保护面积
197000 公顷以上，土地整理复垦开发补充耕地不少
4
于 22637 公顷；建设用地总规模控制在 151365 公顷以内，其中城乡建设用地规模控制在 119200公顷以内，城镇工矿用地规模控制在
73189 公顷，新增建设用地总量控制在 25579 公顷以内，其中新增建设占用耕地不超过 17093公顷；二三产业增加值单位用地量降至 19.89 平方米；人均城镇工矿用地控制在 130 平方米以内（附图二） 。
（二）现行规划实施情况
1、至 2013 年全市实有耕地保有量 235556 公顷，超出规划目标；规划实施八年建设占用耕地 24502 公顷，实施土地整理复垦开发、 农业结构调整和异地补充，共计新增耕地 25001 公顷，实现占补平衡。
2、 2006-2013 年全市通过实施省级以上重点项目共核减基本农
田 1539 公顷，至 2013 年基本农田实际保护面积 195461 顷，较规划目标 195334 公顷超出 127 公顷。
3、至 2013 年，全市建设用地总规模
186528 公顷，其中城乡建
设用地 146801 公顷，城镇工矿用地
91959 公顷，分别超出规划控制
指标 35163 公顷、 27601 公顷、 18770 公顷。
4、规划实施八年，已使用新增建设用地总量
28070 公顷，其中
新增建设占用耕地 23222 公顷，占新增量的
82.3%。
（三）本次规划调整完善指标下达与分解落实
省国土资源厅下达 《浙江省各县 ( 市、区) 土地利用总体规划主要
控制指标调整方案 ( 草案 )
》，明确了全市规划调整完善的主要控制指
标，耕地保有量 218740 公顷（328.11万亩），基本农田保护面积
195334
公顷（ 293.0 万亩），城乡建设用地规模控制在
149800 公顷以内。
5
通过本次规划调整完善， 省厅将探索规划实施城乡建设用地管控
新办法，即在统筹剩余城乡建设用地规模的基础上，
根据各地盘活存
量用地等节约集约用地成效， 下达年度建设用地计划指标，
挂钩带动
存量用地挖潜，以缓解持续增长的供需矛盾。
按照省国土资源厅下发的指标方案
( 草案 ) （浙土资办 [2015]18
号），在进一步调查研究和需求预测的基础上，对各县（市、区）落
实耕地与基本农田保护任务、 城建乡设规模进行分析比较后，
分解下
达相关指标（附表
3、4、5）。
3.2.2 中心城区
依据国务院批准的《宁波市城市总体规划
2006-2020（2015 年修
改）》，至 2020 年城市建设用地规模控制在
420 平方公里，对应城市
规划建设用地控制规模范围，土地利用总体规划调整完善范围面积
509 平方公里。
（一）用地现状及剩余指标情况
1、城市建设用地规划控制规模范围内土地利用现状
现状建设用地 404.7 平方公里，其中城乡建设用地
365.9 平方公
里，交通水利用地等 38.8 平方公里，农用地
77.9 平方公里，其他土
地 26.4 平方公里（附图九） 。
2、现行土地利用规划剩余建设用地指标
在城市建设用地规划控制规模范围线内，
现行土地利用总体规划
的新增建设用地指标为 8874 公顷，截止 2013 年已使用 5675 公顷，
剩余指标 2965 公顷，扣除 2014 年已报批农转用的部分，
2015-2020
年尚有城乡建设用地指标
2698 公顷。
6
（二）城乡建设用地指标
依据《宁波市城市总体规划 2006-2020（ 2015 年修改）》中心城区城市建设用地规模和省国土资源厅下达的指标方案 ( 草案 ) ，确定中心城区城市建设用地控制范围内城乡建设用地规模为 420 平方公里，划为允许建设区。
3.3 布局调整
3.3.1 市域
（ 1）按照耕地与基本农田保护新任务构建保护新格局。以控制性布局促进耕地与基本农田发展质量提升， 引导耕地与基本农田向立地条件好、农田设施完备、 农业产业化水平高的区域集中布局。各县（市）减少耕地保有量 00 增加
（ 2）按照市域“重点发展北部都市区、培育区域二级中心城市、加强中心城镇建设”的总体要求，优化各级城镇用地布局，促进“一主二次五副七卫星”城镇体系主体格局的形成。
（ 3）构建合理的“三生”空间用地结构。加强城镇用地空间布局引导，支持港口、制造业、物流及金融、商贸、信息、科技等产业发展；加大南部生态发展区土地生态保护与培育，保障风景旅游、水产养殖加工和绿色产业需求。
（ 4）引导交通用地网络化发展。合理布设交通用地，促进形成水、陆、空全方位的立体化对外交通体系。保障高效、舒适、安全、环保的现代化综合交通运输系统用地需求， 形成分工明确、 级配合理的城市道路网。
（ 5）加强重点区域重要生态用地的保护与建设，构建城市生态屏障。充分发挥耕地、林地、水域等具有重要生态功能的土地的保护
7
功能，保障生态走廊建设合理用地，形成农用地和生态绿地交错、间
隔、协调分布的生态用地格局。
3.3.2 中心城区
城市建设用地布局调整方向与《宁波市城市总体规划
2006-2020
（ 2015 年修改）》一致。即三江片在进一步完善东部的基础上，重点向西、向北发展， 适度向南部发展；鄞州区片重点调整高桥区块和集士港古林区块的用地安排； 江北区片重点调整庄桥北部区块和姚江北岸区块的用地安排。镇海区片、北仑区片沿海岸线方向发展，在镇海重点调整镇海新城区块和蛟川北部区块的用地安排； 在北仑重点调整
小港区块和中部区块的用地安排。
在建设用地布局调整同时推进基本农田调整划定。 一是做好周边基本农田划定潜力的分析， 梳理应划而未划基本农田的耕地数量、 质量和分布情况， 制定补划方案； 二是把现状基本农田中已不符合规划的包括为建设用地的、质量不符合要求的划出去 , 形成中心城区城市建设范围内保留基本农田 0.88 万亩，调出 3.9 万亩的调整方案。
中心城区城市建设用地控制规模外围，规划有慈城、 东钱湖、东部滨海、九龙湖 -澥浦四个城镇组团。外围组团布局调整与区域新型城镇化发展统筹安排，包括基本农田补划，将分别纳入江北、鄞州、北仑、镇海四区的区级土地利用总体规调整完善方案。
8
4 “三线”划定与区域管控
按照国家和省要求，依据第二次土地调查成果数据，在开展资
源环境承载力研究并与相关部门规划协调、
衔接的基础上，划定 “三
线”，即“生态保护红线”、“永久基本农田红线”和“城镇开发边
界”，进一步落实土地功能分区管制。
4.1 区域资源环境承载力分析
4.1.1
土地资源承载力
（1）耕地资源承载力
2000 年以来，宁波耕地资源的人口承载能力呈下降趋势，人口
规模大幅超过现有耕地的人口承载能力，以人均消费 400 千克计量，本市域内耕地产能的粮食自给率为 35%左右。
按照国家关于保护耕地和确保粮食安全的战略要求， 根据宁波市耕地面积、复种指数、粮作比例、播面单产等不同条件，经多种发展
情景分析，得出 2020 年耕地面积应保持在 20.61-22.69万公顷， 2030
年为 22.26-23.52 公顷。 2013 年全市耕地实有面积
21.95 万公顷（不
含可调整耕地），耕地承载力已接近警戒线，保护耕地不容忽视。
综合考虑粮食生产条件和社会经济发展水平，宁波市
2020 年粮
食产量可达到 190 万吨，人均粮食消费标准划定为
430 千克 /人，按
自给率水平 54.0%计，可承载人口规模为 920 万人左右；测算
2030
年粮食产量可达到 180 万吨左右，人均粮食消费标准划定为
450 千克
/人，按自给率水平为 38.0%计，可承载人口为
1010 万人左右。
（2）建设用地承载力
2013 年宁波市的建设用地
1861.07 平方公里，占土地总面积的
9
19.1%（即开发强度 19.1%）。区域建设用地承载力一般表现为合理的
开发强度，若开发强度达到极限，则显然超过了合理的承载力。目前
全市开发强度具有较大的区域差异， 中心城区建设空间严重不足， 但
南部宁海 --象山地区建设规模需要控制，北部余慈地区尚有一定的开
发空间。各区域现状与极限开发强度及适宜建设用地规模如下表。
综合分区
现状开发强度
极限开发强度
43-44%
41-42%
25-26%
14-15%
适宜建设用地
（公顷）
74700
79400
88400
32900
城镇优化开发区
38%
26%
11%
9%
余慈重点开发区
港湾适度开发区
山地限制开发区
4.1.2 水资源承载力
宁波是浙江省八大水系之一， 区内河流有余姚江、 奉化江、甬江，境内水资源丰富，宁波市多年平均水资源量为 75.31 亿立方米，但人均水资源量较低且分布不均衡，按照 2013 年常住人口计算，人均占有水资源量为 985 立方米，约为全国人均占有水资源量的五分之三。
总体上宁波属于工程性和水质性轻度缺水的城市， 无论现在还是未来的水资源供需矛盾并不十分突出， 水资源供给总体上不紧张， 但由于在时间分配上的差异可能会造成季节上的供水不足。
按现状水平年可供水量和需水量的供需平衡测算， 2020 年全市水平年需水总量为 26.9 亿立方米，特干旱年需水总量为 31.5 亿立方米，而总供水量为 32 亿立方米； 2030 年全市水平年需水总量为 28.6 亿立方米，特干旱年需水总量为 32.1 亿立方米，而总供水量为 32.8 亿立方米。根据常规趋势法、系统动力学法、多目标综合分析法等综合预测，
2020 年和 2030 年全市 “本地水资源 +境外水资源 ”的可承载
10
人口分别为 890 万人和 960 万人；若考虑再生水的利用，
2020 年和
2030 年全市的可承载人口可以分别达到 1010 万人和 1090 万人。
4.1.3 生态资源承载力
采用国家环境保护部颁布的区域生态环境质量指数 （EI ）评价结果表明，近年来宁波生态环境状况指数分布在 80-85 之间，等级为优
（ EI ≥75），生态环境质量整体保持较好水平， 而且年际变化差异不大，较为平稳。但是， 由于全市区域内发展的差异性，主要是大面积的围海造地建设、产业园区开发、高等级道路网建设、城镇化快速推进、农田面积快速减少等问题， 中心城区和北部余慈地区的生态环境状况趋
势较差，值得重视与关注。
同时，从构成生态环境的各要素来看，生态系统为较高承载， 土地环境为中等承载，水环境为弱承载，大气环境为弱承载，海洋环境为中等到弱承载。
4.1.4 海岸带承载力
宁波市境内两港一湾，即杭州湾、北仑港和象山港。 沿海滩涂面积共计 82778 公顷，主要分布在杭州湾南侧、 甬江口两翼以及象山宁海东南部沿海。 2000 年至 2013 年的 13 年间，全市共围涂造地 538.0 平方千米，其中慈溪、余姚新增围涂面积 257.5 平方千米和 66.1 平方千米，分别占全市的 47.9%和 12.3%。宁海县新增围涂面积 107.0 平方千米，占全市的 19.9%。围涂造地增加的国土空间，为宁波市的经济发展提供了重要用地保障。
但是，近年来海涂围垦更多注重增加耕地和建设用地，
对滨海湿
11
地保护重视不够。杭州湾、三门湾区的滩涂既是候鸟的重要栖息地，
也是小海鲜的主要来源， 由于围垦速度过快及不合理的土地利用， 使滨海湿地生态系统面临威胁。 部分地区对岸线和海域资源的开发利用存在粗放利用等问题，注重围涂的外延扩张，但实际利用效益不高。
4.1.5 综合承载力与分区格局
（一）综合上述土地、 水和生态资源的承载力分析和 《宁波 2030
城市发展战略》 研究，表明无论从自然资源和生态环境等约束还是从经济密度、城市化水平、建设用地、居住条件等发展需求看，宁波市
的人口发展态势是未来还有一定增长空间。结论是， 2020 年宁波市的综合适度人口规模为 962 -- 1097 万人，2030 年综合适度人口规模
为 1100 --1200 万人。
（二）根据经济社会发展定位，结合自然条件、地质环境，包括开发空间的区位条件、 交通因素、政策因素、相关规划等方面的分析，从国土空间开发限制性和适宜性的角度， 考虑保护和发展因素， 可对市域范围划分为禁建区、限建区和适建区三类空间。
禁建区：主要分布于市域西南部丘陵山地的地势较高地带， 为生态保护的核心区域。面积约 2950 平方公里，占全市土地总面积 30.3%。
限建区： 主要包括基本农田保护区和禁建区以外的生态脆弱区、生态廊道等，大体分布于余姚北部、慈溪东部以及宁海、象山南部区域。面积约 4180 平方公里，占全市土地总面积 43.0%。
适建区：主要分布于中心城区及各县 （市）中心城区等城乡建设集中的区域。面积约 2599 平方公里，占全市土地总面积 26.7%。
12
4.2 划定“三线”， 明晰 “三生”空间
在资源环境承载力分析评价基础上，衔接城镇、农业、林业、生态、水务、交通等相关规划，并与区域条件充分协调后，按照相关要求与规划管控目标，划定“生态保护红线”“永久基本农田红线”和“城镇开发边界”，实现生产、生活、生态空间的合理布局。
4.2.1
“生态保护红线”划定
以土地利用现状为基础平台，结合生态重要性评价、生态重点区域识别，划定生态保护红线。在生态保护红线区内划定生态保护核心区和生态保护缓冲区，共同构成生态保护红线区。
（一）划定方法与分区
“生态红线”划定坚持：强制性原则、合理性原则、协调性原
则与可行性原则，确保区划的科学性和合理性。
具体划定是参照 《生态保护红线划定技术指南》 ，对重点生态功能区、生态敏感区 /脆弱区、禁止开发区、其他具有重要生态功能的区域进行空间叠加和综合分析，选取集中连片、具有生态保护重要性的区域，以沿其行政界线、道路、河流、山体、绿化带等具有明
显隔离作用的标志物作为范围界限，并参考土地利用状况， 划分出一级管控区和二级管控区。
一级管控区是将国家级自然保护区、森林公园核心区、风景名胜区核心区、国家和省重点公益林、野生动植物自然栖息地、湿地、饮用水源一级保护区、主要河湖蓄滞洪区以及生态廊道等，进行叠加分析后，并综合考虑生态敏感性及生态功能重要性等得到的区
13
域，划为生态红线的“核心区”。
二级管控区主要为自然保护区、森林公园、风景名胜区核心区
外围的缓冲区， 饮用水源二级保护区， 省级生态公益林中集中连片度
较低的区域，湿地内生态系统与生物多样性富集度一般的区域，
以及
海洋特别保护区核心区以外的区域，划为生态红线的“缓冲区”。
（二）划定成果
全市划定“生态红线”保护范围 4456 平方公里，占土地总面积45.8%，其中“核心区”范围 2780 平方公里，占土地总面积 28.6%；“缓冲区”范围 1676 平方公里，占土地总面积 17.2%（附图六）。
生态红线“核心区”范围，包括：象山韭山列岛海洋生态国家级自然保护区；四明山、天童、溪口、双峰等 4 个国家森林公园和瑞岩寺、斑竹、南溪、桃花溪、黄贤、清风寨、南田岛等 7 个省级森林公园的核心区；雪窦山国家级风景名胜区， 天童 -五龙潭、鸣鹤 -上林湖、东钱湖等四个省级风景名胜核心区； 国家级、省级重点公益林的天然林；皎口水库、四明湖水库、白溪水库、横山水库、黄坛水库等大型
饮用水源一级保护区； 湿地公园核心保护区等。 划定范围总面积 2780
平方公里，占全市土地总面积的 28.6%。
生态红线“缓冲区” ，包括：国家级自然保护区、四个国家森林公园和七个省级森林公园、 雪窦山国家级风景名胜区和四个省级风景名胜核心区的外围区域；、国家级、省级重点公益林区和水源涵养区、
水土保持区，大型饮用水源二级保护区等。划定范围总面积 1676 平方公里，占全市土地总面积的 17.2%。
14
4.2.2 “永久基本农田红线”划定
（一）调整落实保护任务
本次规划调整完善， 省下达宁波市基本农田保护任务指标
195334
公顷（293万亩）。经调整，宁海县、象山县分别增加
2653公顷和 334
公顷；杭州湾新区核减
400公顷；中心城区城市建设范围内基本农田
3186公顷，调出 2600公顷，北仑、镇海、鄞州保留合计
587公顷。调
整之后按照基本农田永久保护、以布局调整促进质量提升原则，构建县（市、区）基本农田保护新格局，引导基本农田向立地条件好、农田设施完备、农业产业化水平高及城镇周边和交通沿线的平原区域集中。充分发挥永久基本农田的生态、生产和间隔功能，形成沿姚江、奉化江、甬江及主河道和重要交通线路两侧，聚于杭州湾南
侧至大沽塘以北滨海平原，围绕主要城市、 镇区、中心村、 水利基础设施周边的条、带、面相结合的基本农田分布新格局。
按照市级土地利用总体规划编制技术规程， 确定基本农田集中区面积约 201000公顷，为全市土地总面积 20.7%。
（二）划定保护“红线”
多年来经过持续不断的标准农田建设、 高标准基本农田建设、 粮食生产功能区建设、千万亩标准农田质量提升、 农田水利标准化建设、农业综合开发等一系列工程， 全市已建成大量耕地质量优良的基本农田，这些基本农田，将纳入“红线”区域，永久保护（附图七） 。
4.2.3
“城镇开发边界”划定
市级规划“城镇开发边界”划定，主要是市级中心城区和县级
15
中心城区两个层次。在资源环境承载力评价、生态红线、基本农田红线划定和建设用地适宜性评价基础上， 按照与现行土地利用规划扩展边界一致的思路，划定“城镇开发边界（ 2020 年）”。
（一）市级中心城市开发边界划定
中心城区城市开发边界划定涉及海曙区、江北区、江东区、镇海
区、北仑区及鄞州区。城市结构呈“一主两副，双心三带”的空间形
态。一主即三江片，两副即北仑片和镇海片；双心即三江片三江口中
心和东部新城中心，三带即余姚江、奉化江、甬江依江形成的三条滨
江生活带。本次土地利用规划调整完善划定中心城区城市开发边界与
《宁波市城市总体规划
2004-2020（2015 年修改）》确定的 2020 年城
市建设规模与范围一致。边界内面积为
509 平方公里。
中心城区城市开发边界外围的慈城、东钱湖、东部滨海、九龙湖
-澥浦四个城镇组团，其开发边界分别由江北、鄞州、北仑、镇海四
区的区级土地利用总体规调整完善方案确定。
（二）县（市）中心城市开发边界划定
余姚、慈溪、奉化、宁海、象山五个县（市）中心城市以及杭州
湾新区开发边界的划定，以五个县（市）现行土地利用总体规划的允
许建设区和有条件建设区为基础， 在与其城市总体规划充分协调， 并
避让基本农田和重点生态保护区域、蓄滞洪区、地质灾害区后，通过
利用线型基础设施和自然地物边界的方式确定。
本次规划调整完善中， 基于城乡建设规模的控制和用地结构布局
的优化调整，加上生态保护空间的扩大， 导致现行规划划定的城区有
16
条件区范围有所缩减。余姚、慈溪、奉化、宁海、象山五个县（市）中心城市及杭州湾新区开发边界的最终划定，将由五个县（市）土地利用总体规划的调整完善确定。
（三）重点镇（ 6 个）开发边界划定
重点镇（ 6 个）开发边界划定与现行土地利用总体规划的建设用地扩展边界原则上保持一致， 同时与新农村建设规划、 农村土地整治规划相衔接。
本次开发边界划定的目标年为 2020 年。开发边界划定，要结合地方经济社会发展形势和目标， 明确开发空间的适宜性和限制性， 合理确定城镇建设规模、结构、布局和时序，体现生态保护优先和节约优先理念。开发边界的最终划定由所在县（市）土地利用总体规划调整完善确定，（附图八）。
4.3 土地利用功能分区管制
按照规划编制技术规程， 本次调整完善坚持现行规划土地利用功能分区的设置， 以强化区域土地利用空间管控， 基于用地结构与布局的调整，部分分区规模和范围有所变化（附图三） 。
4.3.1
基本农田集中区
本区主要分布在姚江、 奉化江及甬江两侧平原和杭州湾南侧至大沽塘以北的滨海平原， 是基本农田分布集中度相对较高、 优质农田所占比例相对较大的区域，区域土地面积约 2010 平方公里，占全市土地总面积的 20.7%。区内严格实施基本农田保护，加大基本农田建设力度，确保面积不减少，质量有提高，以质量改进促产能提升，提高
17
区域粮食综合生产能力。
主要管制规则：
1．严格保护区内基本农田和标准农田，确保规划期间基本农田
数量不减少、质量有提高、用途不改变。
2．加强建设用地选址论证，各类建设尽量避让基本农田布局，
严格禁止各类城乡建设占用区内基本农田。
3．大力开展基本农田整理，改善基本农田生产条件，提高基本
农田质量。
4.3.2
一般农业发展区
本区土地利用主要类型为耕地、 园地和农业养殖用地， 区域土地
总面积约 1022 平方公里，占全市土地总面积的
10.5%。。土地利用方
向为进一步推进以田、水、路、林、村综合治理为主的农村土地综合
整治，改造中低产田、建设高标准农田；转变用地观念，加大内涵挖
潜力度，提高土地集约利用水平。
主要管制规则：
1．严格控制区内的耕地转变用途，
经批准的建设占用区内耕地，
须按照“占补平衡”的原则，补充与所占数量和质量相当的耕地。
2．加强对园地、其他农用地的管理，区内现有非农业建设和其
他零星农用地应当优先调整为耕地、园地，确实不能复垦或调整的，
可保留现状用途，但不得扩大面积。
3．鼓励区内的农村居民点用地进行整理，推进新农村建设，引
导农村居民点向城镇和中心村集中。
18
4.3.3
城镇村发展区
本区涵盖以下类型扩展边界范围内的土地： 中心城区主城区和组团，余姚、慈溪、奉化、象山、宁海 5 个副中心城区，杭州湾新城，江北慈城、余姚泗门、慈溪观海卫、奉化溪口、象山石浦、宁海西店等卫星城及中心镇、 建制镇镇区组成， 包括城镇建设区内的经济技术开发区、保税区、 工业园区以及其他具有重要功能的镇和村。规划面积约
1518 平方公里，占全市土地总面积的 15.5%。土地利用方向为按照城镇建设用地功能， 通过存量土地挖潜， 提高用地综合效率和效益，促进土地集约高效利用。
主要管制规则：
1．严格控制城区扩展规模和时序。建设用地新增规模不得突破
土地利用总体规划确定的用地规模。
2．城镇建设应充分利用现有空闲地、闲置地和低效用地。严格
用地标准控制，人均城镇建设用地不得突破规划控制标准。
3．城镇建设区内的农用地在批准改变用途以前，主要用于农业
生产和生态维护，占用区内农用地进行建设，须符合相关审批程序。
4.3.4
港口及独立工矿发展区
本区是宁波大型港口和独立工矿相对集中的区域， 区域总面积约
42 平方公里，占全市土地总面积的
0.4%。区内港口码头和港口开发
区、大型石化产业园区连成一体，规模优势突出。区内土地利用要严
格执行产业用地指标，注重节地挖潜，提高土地利用率和产出率。
主要管制规则：
19
1．区内土地利用必须符合经批准的城市建设规划、港区码头建
设规划和土地利用总体规划。
2．切实落实集约用地指标和定额标准，严格控制各类工业超标
准扩大用地，实行港区码头建设用地和工业区用地规模总量控制。
3．不断优化功能分区和产业布局，
保障重大基础设施建设用地，
提升功能和效率，促进以临港产业为主体的特色工业区的形成。
4.3.5
林业发展区
本区主要位于市域西南部山地丘陵地区， 山地生态系统脆弱， 山
高坡陡土薄，局地水土流失较严重， 低质林地面积主要是用材林和毛
竹基地，区域土地总面积约
3046 平方公里，占全市土地总面积的
31.4%。土地利用方向为管好、 用好现有林地， 加强低效林地的改造，
推动生态屏障建设。
主要管制规则：
1．落实生态示范工程、自然保护区和公益林建设，林业生态经
济开发要和封山育林、保护森林资源相结合。搞好封山育林、治理低
质林地，在建立良好生态环境，提高林、果等农产品产量和质量。
2．开发利用和保护整治相结合，绿化宜林荒山，涵养水源，控
制、治理水土流失，全面提高林地品质，强化生态环境保护功能。
3．严禁各类建设占用水土保护林、水源涵养林及其他各种防护
林用地，加强有林地的管理，严禁乱砍乱伐，毁林开荒。
4.3.6
生态环境安全控制区
本区由重要的水源保护地、河流、水库、蓄滞洪区等构成，区域
20
土地总面积约 1153 平方公里，占全市土地总面积的
10.8%。土地利
用方向为按照生态文明建设要求， 严格保护重要生态要素， 维系生态
安全控制线，维护生态安全。
主要管制规则：
1．严禁与区域保护要求不符的各类土地开发活动，各类建设用
地布局选址时应尽量避让本区。
2．以生态环境保护为目的的土地开发，必须进行严格的前期评
估与论证，确保不会对区域造成不良影响。
4.3.7
自然与文化遗产保护区
本区是风景名胜、自然及人文景观集中区域，包括溪口
-雪窦山
国家级风景名胜区、东钱湖、鸣鹤
-上林湖、天童 -五龙潭等省级风景
名胜区，余姚四明山、宁海双峰等国家级森林公园，以及“河姆渡” 、
它山堰等历史文化遗址， 区域土地总面积约 635 平方公里，占全市土
地总面积的 ,6.5%。区内土地利用方向以严格保护为主。
主要管制规则：
1．严禁与保护要求不符的各类土地开发活动，相关基础设施建
设须符合经批准的旅游风景区规划。
2．注重自然、人文环境相协调，强化动植物资源的保护和生态
平衡，禁止乱砍滥伐等破坏生态资源的行为。
3．对河流、湖泊等重要水体要划定保护“水线”以及周边控制
“绿线”，严禁侵占规划控制水面和绿地进行违规建设。
21
5 耕地和基本农田保护任务调整
本次土地利用总体规划调整完善的主要目的， 是在做好与二次调查成果数据衔接的基础上， 调整全市耕地和基本农田保护任务， 严格划定基本农田红线，确保耕地与基本农田保护落地到位。
5.1 耕地保有量任务调整
（1）现行规划实施耕地保护成效
现行规划耕保量任务为 222600 公顷，规划实施期间宁波市从其他地市调入补充耕地指标 5902 公顷，调整后耕保量任务减为 216698 公顷。至 2013 年底，全市实有耕地保有量为 235556 公顷（含可调整耕地），超出保有量任务 18858 公顷。规划实施 8 年间全市耕地保有量呈逐年下降趋势，但坚持严格耕地保护依然取得了较好的成效。
（ 2）本次调整的耕地保有量任务分解
据省国土资源厅下达指标（浙土资发 [2015]18 号），全市至 2020
年耕地保有量调整为 218740 公顷（328.11万亩），较现行规划耕地保有量减少 16816 公顷（ 25.22 万亩）。
全市耕地保有量有所减少， 是体现加大生态文明建设的需要。 在坚持耕地保护优先， 落实最严格的耕地保护制度， 确保实有耕地面积基本稳定、质量逐步提高的前提下， 安排对下列耕地实施有序的生态退耕：（1）田面坡度大于 25 度的陡坡耕地；（2）已经明确认定的污染严重、难以继续作为耕地利用的； （3）已认定为现状耕地的占补平衡储备库的耕地（面积按省、市对接核定数确定） 。
22
按照耕地保护目标责任制， 逐级落实耕地保护目标， 由各级人民政府对本行政辖区内的耕地保护负总责。县（市、区）在规划调整完善中，要根据下达的耕地保有量，对集中连片、有良好水利条件与水土保持设施的耕地优先布局，同时考虑农业结构调整等耕地减少因
素，调整耕地空间布局，确保数量、质量，全面完成耕地保护任务。
各县（市、区）耕地保护目标见附表四。
5.2 永久基本农田划定与示范区建设
据省国土资源厅下达指标（浙土资发 [2015]18 号），全市至 2020
年基本农田保护面积调整为 195334 公顷（ 293.0 万亩），较现行规划基本农田保护面积减少 127 公顷（0.2 万亩）。各县（市、区）基本农田保护任务见附表五，基本农田集中区分布图见附图五。
全市基本农田保护遵循实施永久保护、以布局优化促进质量提升原则，完善形成基本农田保护新格局，引导基本农田向立地条件好、农田设施完备、农业产业化水平高，以及城镇周边和交通干线沿线的优质耕地集中区域布局。
充分发挥耕地和基本农田的生态、生产和绿色间隔功能目标，逐步形成聚于杭州湾南侧至大沽塘以北滨海平原，主要城镇村、水利基础设施周边，沿主要河道和交通干线两侧的条、带、面相结合的基本农田分布格局，实现永久基本农田“面积不减少、质量有提高、布局渐优化”的新常态。同时在全市进一步划定永久基本农田示范区（高标准基本农田、粮食生产功能区等），实施更为严格的保护和管制措施。
23
中心城区在梳理城市规划建设用地区周边未划基本农田的耕地
数量、质量和分布情况，分析城市周边基本农田划定潜力基础上，根
据需要调出或划入的不同情况， 确定新的基本农田划定方案。
即贯彻
落实国家新型城镇化发展战略， 正确处理好城镇化发展与保护耕地的
关系，按照国土部和农业部《通知》要求，在与城市规划充分协调的
基础上，一方面在城市开发边界内调出基本农田
3.9 万亩，同时任然
保留基本农田 0.88 万亩，另一方面在城市开发边界周边稳定现有基
本农田布局，保持规模不减少。
各县（市、区）通过规划调整完善，将基本农田保护任务及其责任制落到实处， 通过层层签订基本农田保护责任书， 把基本农田永久保护任务落实到乡（镇）、村民小组、农户及具体地块，做到落地到户、上图入库，网上公布，接受监督。严格实行基本农田用途管制，任何单位和个人一律不准占用基本农田，
建立和完善基本农田保护
负面清单，确需占用和改变基本农田用途的，
必须报国务院批准，
并优先将同等面积的优质耕地补划为基本农田。
5.3 继续提升耕地质量，加大占补平衡力度
近年来全市加快推进耕地质量提升工程，共建成标准农田面积
195 万亩。 2012 年起，又在现有基本农田范围内，已累计建成“工程
优良、集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、适
应现代农业生产”的高标准基本农田
106.22 万亩。同时，积极开发
耕地耕作层剥离与再利用技术， 想方设法把平原地区新增建设用地占
用的优质耕地的肥沃耕作层保留下来， 用以提高新造耕地的质量。 从
2008 年开始，先后完成耕地耕作层剥离约
3 万亩，剥土厚度 30-50
24
厘米不等，剥离优质耕作层 600 多万立方米， 其中大部分耕作层已用于围涂造地、农村土地整治、灾毁耕地修复、违法用地拆除复耕等再利用工程。
本次调整完善在土地资源承载力研究明确的合理开发利用潜力
和方向的基础上， 遵循相关政策规定， 继续加大力度严格执行建设占用耕地“占补平衡”、“先补后占”制度，认真落实补充耕地任务。依据耕地分等定级成果， 强化占补耕地的质量考核， 保质保量完成补充耕地任务。按照宁波市新一轮围涂造地安排， 近期市内重点推进杭州湾陆中湾十二塘围涂工程、 宁海双盘三山围垦工程、 象山东海涂围涂
工程和杭州湾建塘江两侧围涂工程的建设，预期实施围垦面积
31.8
万亩，造地 17.5 万亩，其中垦造水田
7.6 万亩。
对各类建设项目的耕地占补平衡进行严格审查把关， 坚决纠正占
优补劣问题。全面实施建设占用耕地的耕作层剥离再利用制度，
建设
占用耕地特别是基本农田的耕作层必须予以剥离， 用于补充新造耕地
的质量建设，超过合理运距、不宜直接用于补充耕地的，则用于现有
耕地质量提升的整治改造。 结合耕地表土剥离工程的推进，
积极开展
土地整理复垦，适度开发宜耕后备土地，加大海涂围垦造地，提高土
壤肥力，加强补充耕地工程质量监管，确保补充耕地质量。本次规划
调整完善确定， 开展整理复垦开发和综合整治土地，
实现补充耕地约
6300 公顷。
25
6
促进建设用地节约集约利用
重点对城乡建设用地供需矛盾突出地区加大调控， 按照城乡规模
总量目标，强化建设用地空间管控，促进城乡建设用地增减挂钩，提
高节约集约用地水平。
6.1 严格城乡建设规模管控，加大用地结构优化调整
6.1.1
加大城乡建设规模管控
按照省国土资源厅下达的城乡建设用地控制规模指标， 严格总量控制。面对县（市、区）不断增长的城乡建设需求与控制总量的矛盾，坚持供给调节和引导需求，合理调控城镇工矿用地增长规模和时序，同步加大批而未供、 供而未用土地的消化利用， 加强低效存量土地处置，将闲置、空闲低效利用等土地纳入土地储备， 进行再次开发建设；大力实行城镇新增用地与存量挖潜、 农村建设用地复垦挂钩， 以缓解供需矛盾。全市及各县（市、区）至 2020 年城乡建设总规模见附表八，规划用地布局见附图三。
6.1.2
优化城乡结构拓展用地新空间
按照以上城乡规模控制总量，调整划定市、县城区、重点镇区至
2020 年开发边界（建设用地扩展边界），严控城乡建设规模无序扩张。适应城乡统筹发展和新农村建设需要， 合理调整城乡用地结构， 体现生态文明建设、 新型城镇化和新农村建设的战略要求。 贯彻落实节约集约用地指标， 从严控制城镇用地中工业用地比例， 有效保障民生用地，切实促进建设用地内部结构调整优化。 进一步健全规划许可制度，城、镇、村建设用地扩展边界外的农用地转用，一般只能安排能源、
26
交通、水利、军事等建设项目。
依据生态保护、海洋功能区划等相关规划和土地适宜性评价结
果，充分开展资源环境承载力评估与论证， 在不破坏土地生态环境的
前提下，合理进行海涂围垦，拓展产业发展用地新空间，开展土地空
间权利确认，充分利用地上地下空间，增加建设用地有效供给。
6.1.3
保障基础设施建设用地
本次规划调整完善涉及的交通水利基础设施重大项目共计
185
个，其中新增加重点项目 61 个，按类型划分有交通重点项目 114 个，水利重点项目 52 个，能源及其他重点项目 19 个。结合市政府“三年行动计划”等重大项目安排，本次规划调整完善新增加的重点项目，
包括五水共治项目、国道省道、轨道交通、高速公路及场站、铁路、
水运码头、能源电网等基础设施重点项目。
全市能源交通水利等基础
设施重点建设项目分类情况见下表，项目名称及用地需求见附表九。
项目类型
小计
高速公路
轨道交通
国省道
交通
机场
其他交通
铁路
水运
水利
小计
水利项目
小计
电力能源
省级规划已
安排（个）
12
2
市级规划安
排（个）
77
15
本次调整增
加（个）
25
5
5
合计（个）
114
22
5
18
1
32
3 7
1
8
3
3
1
1
1
6
6
27
29
13
12
20
20
8
5
2
5
31
31
5
5
18
18
52
52
19
16
能源及
其他
军事
总计
3
19 105
3
61 185
现行规划安排基础设施及其他新增用地指标
6259 公顷（ 9.4 万
亩）。本次规划调整完善由于相关部门不能提出完整的新增重点项目用地需求，因此未能做出新的调整安排。根据省厅有关要求，宁波市域范围内省级以上重点基础设施建设项目可使用省级规划预留的新增建设用地指标，按照“保障重点、有序发展”的原则统筹安排；同时结合宁波市土地整理复垦开发补充耕地实际潜力情况， 省级以上重点基础设施建设项目占用耕地的 “占补平衡” 将主要采用易地补充的方式实施。市域范围内省级以上重点基础设施建设项目使用省级规划预留新增建设用地指标的， 占用一般基本农田的总规模不得超过新增规模总量的
10%。
6.2 完善增量撬动存量的规划管理机制
6.2.1
建设用地集约利用水平
近年来宁波市积极推进 “365”节约集约用地行动计划， 坚持“以亩产论英雄，以集约促转型”，区域建设用地利用效益得到不断提高，节约集约利用水平持续提升。 2012 年度全省建设用地集约利用评价，宁波市以 87.8 分的综合分值，在省内排第一名。
宁波市人均城镇工矿用地已由 2009 年的 169 平方米降至 2013 年的 158 平方米；万元二三产业增加值用地量由 2009 年的 40 平方米降
至 2013 年的 28 平方米，单位建设用地 GDP 的产出、固定资产投资和财政收入分别从 2009 年的 262 万元 /公顷、121 万元 /公顷、26 万元
28
/公顷增加到 2013 年的 390 万元 /公顷、188 万元 /公顷和 43 万元/公顷，
分别增长了 149%、155%和 155%。但人均农居点用地，从
2009 年的
212 平方米上升至
2013 年的 264 平方米。人均农居点用地不降反升，
表明宁波市节约集约利用水平有待进一步提高。
全市土地节约集约用地趋势明显，用地效益得到了显著提高。
2013 年全市年均用地达到 4833 公顷，国土开发强度为
18.6%，较全
省高出 8.2%，国土开发强度仍处于可控范围内。
宁波市各类用地效益效率指标的变化情况对比表
人均城镇
工矿用地
万元二三
产业增加
值用地量
40
28
-30%
单位：平方米、元 / 平方米
单位建设 单位建设 单位建设
人均农居
用地 GDP
用地固定 用地财政
点用地
的产出 资产投资 收入
262
390
49%
121
188
55%
26
43
65%
212
264
25%
2009 年
2013 年
变化率
169
158
-7%
6.2.2
建设用地集约利用潜力状况
综合各县（市、区）建设用地潜力实地调查，及地块区位和分布
情况，截至 2020 年，理论潜力上全市可挖潜城乡建设用地潜力总量
为 16333 公顷，其中属于增量型（用于满足需求）的批而未供、供而未用土地潜力 5137 公顷，城镇低效用地潜力 3795 公顷，开发区（园区）提升改造潜力 1101 公顷；属于减量型（复垦为农用地）农村居民点整治潜力 6299 公顷。
挖潜潜力类型， 减量型的主要为农村居民点整治潜力， 占总潜力的 38.6%；其次增量型的主要包括批而未供、供而未用土地，占总潜力
31.5%；城镇低效用地再开发潜力，占总潜力 23.2%；开发区（园
29
区）提升改造潜力，占总潜力的
6.7%。
空间分布上， 可挖潜潜力主要分布于慈溪市、奉化市、余姚市、
宁海县、象山县、鄞州区；其次为江北区、镇海区和北仑区；海曙区
和江东区无潜力。
6.2.3
推进存量建设用地再开发
1、按照增量撬动存量目标推进用地供给方式转变
若按照上述全市城乡建设用地潜力的 50%实施开发挖潜，来保障宁波市未来 3-5 年的新增需求，在理论和实践上都是可行的。当然由于对城乡建设用地节约集约挖潜也存在着资金保障、 管理政策和业主（农民）意愿等诸多不确定性因素， 因此需要释放挖潜在资金和管理政策上的活力，采用存量挖潜与增量配置相结合的按比例、分时段、有奖励的建设用地供给方式，来推动增量撬动存量。
具体做法是依据省厅关于城乡建设用地扩展边界内根据低效用
地再开发利用、 批而未供土地利用、 盘活存量用地等节约集约用地状况，按年度追加适量新增计划指标并予以配套挂钩落实的新举措， 结合实际情况，落实存量挖潜目标。初步安排：加大对批而未供、供而未用土地消化、城镇低效用地再利用、开发区提升改造，未来前三年内（ 2015-2017 年），通过就地开发建设和异地盘活的方式消化批而
未供、供而未用土地 2500 公顷，城镇低效用地 790 公顷，开发区（园区）提升改造 300 公顷，合计 3590 公顷；后三年（ 2018-2020 年）内通过依法收储、集中开发、退二进三、自主改造等方式全面推进城
镇低效用地再开发和开发区（园区）低效用地改造提升，合计
4539
30
公顷。同期，采取激励与考核方式推进各地农村居民点整治复垦，促进县（市）城乡用地节约集约利用大幅提升。
2、有序推进存量用地消化与开发
在需求与供给、 挖潜挂钩统一的目标下， 依据省厅关于城乡建设用地扩展边界内根据低效用地再开发利用、 批而未供土地利用、 盘活存量用地等节约集约用地状况， 按年度追加适量新增计划指标并予以配套挂钩落实的新举措，落实存量挖潜目标，实现对批而未供、供而未用土地的消化利用， 城镇低效用地再开发利用， 开发区提升改造利用和农村建设用地整治复垦。 要通过依法收储、 集中开发、退二进三、自主改造等方式全面推进城镇低效用地再开发和开发区 （园区）低效用地改造提升，激励与考核方式完成农村居民点整治潜力，促进县
（市、区）建设用地节约集约利用水平大幅提升。
6.2.4
整合规范农村建设用地
本轮规划实施八年， 规划确定的农村建设用地整治复垦任务仅完
成 17.4%，本次调整完善将继续实施“百村示范、千村改造”工程，合理调整农村建设用地布局，支持新农村建设，保障农民住宅、非农产业和教育、卫生等社会事业，以及农村道路、饮水、防灾工程等基础设施用地；同时大力推进农村土地综合整治，撤并、复垦一批零星散布的旧村庄、小村落，促进农村居民点和产业用地的适度集中。严格农村宅基地标准控制， 规范农村宅基地管理， 鼓励盘活利用闲置地、空闲地和未利用地进行农民住宅建设。 加大执行力度， 积极完成现行规划确定的农村建设用地整治复垦任务， 到规划期末减少各类农村建
31
设用地 6299 公顷。
6.3 加强建设用地空间管制
6.3.1
遵循城镇开发边界，管控城镇发展形态
（一）基于区域资源环境承载能力，落实“三线”管控目标，按照划定的城、镇开发边界（扩展边界） ，合理控制城镇发展总规模，引导人口经济向生态环境容量较高的区域配置。
（二）建设用地严格规避生态红线、 永久基本农田等具有明确保护要求的空间要素，尽量少占优质农林资源集中区域， 从严保护山体、水系、自然生态斑块和生态廊道等基础生态空间； 项目选址应规避地质环境灾害高发易发区域， 与交通水利基础设施建设相结合， 优化产业园区规模和布局，
（三）城镇村发展须优先满足生态文明建设要求，强化对污染、危害区域环境建设的适宜性评价； 在城、镇内部要保留一定规模的绿色开敞空间，推进城乡生产、生活、生态空间的协调配置，促成相对集中、生态环境良好城镇乡建设格局。
6.3.2
保护和合理开发风景名胜设施用地
立足国家历史文化名城建设， 加强慈城、石浦国家级历史文化名
镇和余姚、梁弄、前童、鸣鹤等省级历史文化名镇（城）的保护。按
照建设“长三角最佳休闲旅游目的地”和“一核四区”的休闲旅游发
展布局，重点开发建设东钱湖旅游度假区、奉化溪口、宁海温泉、象
山松兰山、余姚四明山、慈溪达蓬山、鄞州天童、镇海九龙湖、北仑
九峰山等休闲旅游基地项目。 本次调整后继续执行现行规划明确的风
32
景名胜设施新增用地规模。
7 协调土地利用与生态保护
随着工业化、城市化、信息化、市场化和国际化进程加快带来的生态环境保护和“水、土、气”污染治理的压力与挑战，必须按照建设“美丽宁波”目标，加快生态文明建设和生态环境改善，协调好土地利用与生态保护，促进可持续发展战略的实施。
7.1 生态保护重点区域与红线划定
7.1.1
生态保护重点区域
全市有 6 类生态重点区域：自然保护区、森林公园、风景名胜区、
公益林、饮用水源保护区、重要湿地等。
（一）韭山列岛海洋生态国家级自然保护区。
2011 年升级为国
58.8 平
家级自然保护区， 总面积为 484.8 平方公里，其中核心区面积
方公里，缓冲区面积 117.2 平方公里，实验区面积
308.8 平方公里。
保护区内主要保护对象为大黄鱼、曼氏无针乌贼、江豚、黑嘴端凤头
燕鸥等繁殖鸟类以及与之相关的岛礁生态系统。
（二）森林公园。 国家级森林公园 4 个，省级森林公园
7 个。
1、四明山国家森林公园，位于四明山腹地的余姚、鄞州和奉化，
呈东西向狭长形分布，面积
45.9 平方公里。
2、天童国家森林公园，位于鄞州区东郊的太白山麓，是我国最
早建立的 3 个森林公园之一，拥有典型亚热带林区特色和森林景观。
33
3、双峰国家森林公园，位于宁海县，有多种国家和省级保护野
生动植物。主要木本植物计
56 科，主要鸟兽类动物计
16 目。
4、溪口国家森林公园，位于奉化市溪口镇，森林资源范围为雪
窦山核心景区及山麓溪口镇西郊，森林覆盖率近
90%。
5、瑞岩寺省级森林公园，位于北仑区，处于太白山、东搬山和
九峰山交接处，园内有植物
700 多种，多为国家一级保护树种。
6、清风寨森林公园，位于象山县西北部的西周镇，是民俗风情
旅游与自然生态观光旅游相结合的森林生态休闲旅游胜地。
7、南田岛森林公园，位于象山县南田岛，主要由风门岭休闲度
假区、鬼礁山探险区、龙头背森林养生区三大板块组成。
8、南溪温泉森林公园，宁海县境内的南溪温泉为中心设立的省
级森林公园，涉及卧龙谷、仙人谷、闻莺谷、锦绣谷等景区。
9、桃花溪森林公园，地处天台山脉中段，是宁海县东北部最高
山脉。景区内有穿山甲、 石蛙等国家保护动物， 也是云豹自然保护区。
10、东岗山森林公园，位于余姚市梁弄东南部，由余姚市林场
东岗山分场的东岗山、大坪、猫洞里和斗枫岭四个林区组成。
11 黄贤森林公园，位于奉化市东南沿海，濒临象山港，是一个
集山川美景、滨海风情和人文古迹于一体的综合性景区。
（三）风景名胜区。 国家级风景名胜区 1 个，省级 3 个。
1、雪窦山国家级风景名胜区并列为国家级森林公园，国家级重
点风景名胜区。位于溪口镇西北
8 公里处，由溪口、雪窦山、亭下湖
三大景观组成，面积
54.9 平方公里。
34
2、五龙潭省级风景名胜区，位于宁波市鄞州区龙观乡，是距市
区最近的山水型生态旅游区，规划占地面积
16.2 平方公里。
3、东钱湖省级风景名胜区，是浙江省最大的天然淡水湖，被列
为浙江省首批省级风景名胜区，风景区规划面积
60.3 平方公里。
4、鸣鹤—上林湖省级风景名胜区，是以湖泊湿地、南宋石刻群
为特色，融湖山海景和历史文化于一体，规划面积
50.8 平方公里。
（四）公益林。 国家级重点公益林约 225.0 平方公里，省级重点公益林约 1236.7 平方公里，主要分布在宁海、象山、鄞州区等地。
（五）饮用水源保护区。 全市主要的饮用水源保护区有 20 个，分别位于奉化江、县江、鄞江、姚江和白溪等地的源头，均为源头水和大型水库水源保护地，严禁导致水源污染的各类开发活动。
（六）重要自然岸线、海洋保护区与滩涂湿地。 国家湿地公园 —— 杭州湾国家湿地公园，是我国八大盐碱湿地之一，是集湿地恢复、湿地研究和环境教育于一体的湿地生态旅游区。
7.1.2
确定“生态红线”范围
综合上述生态资源及其空间格局的分析， 衔接《宁波市水资源综合规划》、《宁波市“十二五”环保规划》 、《宁波“十二五”林业发展规划》等保护规划，在本次调整完善过程中，对重要生态安全保护区域的核心区划入生态“红线”范围。
按照各类重要生态资源的分布、 规模和管制要求， 合理划定符合地区实际的生态保护红线， 将使具有重要生态功能的区域、 重要生态系统以及主要物种得到有效保护， 为宁波市生态保护与建设、 自然资
35
源有序开发和环保产业合理布局提供重要支撑。
7.2 土地生态分区管控与措施
划入保护范围的生态类型区， 纳入不同级别的管控区， 其中一级管控区即为“核心”区域。具体包括： 1、韭山列岛海洋生态国家级自然保护区为一级管控区，全部纳入； 2、具有特殊保护价值的珍贵树木、珍稀动物和具有重要生态功能的森林资源划定为核心保护区
域，纳入到生态保护一级管控区； 3、风景名胜区总体规划划定的核心景区划定为一级管控区， 严禁一切与保护主导生态功能无关的开发建设活动； 4、国家级、省级公益林中的天然林划为一级管控区，区内严禁一切形式的开发建设活动； 5、饮用水水源一级保护区为一级管控区，严禁一切与保护功能无关的开发建设活动； 6、湿地公园内生态系统良好的，划出湿地保育区和恢复重建区，为一级管控区。
一级管控区内严格禁止各类建设与开发活动； 不得擅自改变土地用途，扩大使用面积；禁止任何单位和个人破坏、 侵占管控区内土地，原有居民确要迁出的， 由所在地的人民政府予以妥善安置。 一级管控区外围的二级管控区为限制建设区， 区内禁止与区域保护功能不一致的各类开发活动； 控制制旅游及相关设施的建设； 开发利用和保护整治相结合，绿化宜林荒山，涵养水源，控制、治理水土流失，全面提高林地品质，强化生态环境保护功能。
36
8
中心城区城市建设控制范围规划调整完善
2015 年 3 月，国务院批准《宁波市城市总体规划 2006-2020 年
（ 2015 年修改）》，为中心城区现行土地利用总体规划调整完善明确了目标与范围，是确定中心城区土地利用规划调整方案的主要依据。
8.1 范围与规模、结构
8.1.1
规划范围
中心城区范围为海曙区、 江东区全域和江北区、 北仑区、镇海区、
鄞州区的部分区域，是宁波市政治、经济、文化、教育、科研、物流
中心，临港工业和港口运输的主要集中地。
《宁波市城市总体规划
2006-2020 年（ 2015 年修改）》确定中心城区城市建设控制范围
509
平方公里，其中城市建设用地规模控制为
420 平方公里。按照不打破
涉及的乡镇行政辖区界线的要求，
中心城区城市建设范围土地利用总
体规划控制范围为
1270 平方公里。
8.1.2
人口规模与城市用地规模
按照《宁波市城市总体规划 2006-2020 年（ 2015 年修改）》 2020
年中心城区城市建设规模控制范围，土地面积为 509 平方公里。
据相关统计， 在城市建设规模控制范围内， 2013 年常住人口 305
万人，现状建设用地总规模 402.8 平方公里，其中城乡建设用地 356 平方公里。
规划至 2020 年常住人口 395 万人，城市化水平 95.0%，建设用地总规模约 460 平方公里，其中城市建设用地 420 平方公里。
37
8.1.3
城市发展目标与结构布局
城市总体发展目标：到 2020 年，经济和社会保持持续、稳定、协调、快速发展，产业结构合理，基础设施完善，生态环境良好，人民生活更加殷实， 现代化都市格局基本形成。 力争率先基本实现现代化，经济和社会发展基本达到发达国家水平， 城市综合实力和竞争力位居全国前列。
空间结构与发展方向：中心城区呈“一主两副，双心三带”的空间结构。一主即三江片，两副即北仑片和镇海片；双心即三江片三江口中心和东部新城中心，三带即余姚江、奉化江、甬江依江形成的三条滨江生活带。三江片在进一步完善东部的基础上，重点向西、向北发展，适度发展南部；北仑片、镇海片沿海岸线发展。
8.2 土地利用总体规划调整完善方案
8.2.1
指标调控与空间管控
（ 1）合理统筹圈内建设用地指标。 按照下达的城乡建设用地规模指标，并落实“增量撬动存量”的要求，综合考虑新修订的城市总体规划确定的发展空间及用地布局， 本次调整完善根据现行土地规划剩余指标情况进行布局调整， 在中心城区范围内优先调整海曙区、 江东区、东部新城及高新区规划用地指标，重点保障鄞州区、江北区、新材料科技城规划用地， 基本满足镇海和北仑区规划用地需求， 并积极通过圈外存量挖潜，再开发利用 2416 公顷存量用地，确保圈内规划新增用地
5415 公顷。
（ 2）实施严格而有适量弹性的空间管控。 按照调整完善工作思
38
路，推进土地利用规划由指标控制为主向用地空间管制为主的转变。
中心城区同样在坚持管住城乡建设用地总量、 严控增量、盘活存量的
目标下，划定允许建设区 420 平方公里，与城市规划的建设规模保持
一致；同时再增设
18.5 平方公里的有条件建设区，在规划实施中，
按照相关程序有条件建设区可以根据需要与允许建设区进行对调、
置
换，增大了中心城区城市建设空间的弹性。
8.2.2
调整方案总体布局
( 一 ) 总体布局调整
由于规划用地分类与技术标准的差异，
《宁波市城市总体规划
2006-2020（2015 年修改）》确定的中心城区城市建设规模控制范围实
际面积 509 平方公里，除划定城市建设允许建设区 420 平方公里（由现状建设用地 366 平方公里和新增建设用地 54 平方公里组成）外，尚有
89 平方公里需要安排。为此划定有条件建设区 18.5 平方公里，有条件建设区可以用于规划实施期间允许建设区的布局调整； 限制建
设区 70.5 平方公里，由交通水利设施用地、水域及其他土地组成，
限制建设区内的部分农用土地是城市建设近期未有具体安排的空间，
通过相关修订审批程序，可以调整为允许建设区。
(二)分区布局
（1）鄞州区片
鄞州区片范围 125 平方公里，近期发展重点向西拓展， 远期适度发展南部。划定允许建设区 104 平方公里，由现状城乡建设用地 86 平方公里和新增建设用地 18 平方公里组成；划定有条件建设区 6 平
39
方公里；限制建设区
15 平方公里，由交通、水域及其他土地组成。
(2) 江北区片
江北区片范围 72 平方公里，发展方向是以向西拓展为主。划定
允许建设区 56 平方公里，由现状城乡建设用地 46 平方公里和新增城乡建设用地 10 平方公里组成；划定有条件建设区 3 平方公里；限制建设区 13 平方公里，由交通、水域及其他土地组成。
(3) 镇海区片
镇海区片范围 84 平方公里，发展的重点方向是开发沿海空间资
源，适度向西拓展。划定允许建设区
71 平方公里，由现状城乡建设
用地 59 平方公里和新增城乡建设用地 12 平方公里组成；划定有条件
建设区 5 平方公里；限制建设区
8 平方公里，由交通、水域及其他土
地组成。
(4) 北仑区片
北仑区片范围
166 平方公里，发展重点方向是开发沿海空间资
源，适度向南拓展。划定允许建设区
133 平方公里，由现状城乡建设
用地 119 平方公里和新增建设用地 14 平方公里组成；划定有条件建
设区 3 平方公里；限制建设区
30 平方公里，由交通、水域及其他土
地组成。
(5) 海曙、江东区片
海曙、江东区片范围
59 平方公里，是全市高度城市化的中心地
区，发展重点以优化、提升、调整建设用地布局为主。划定允许建设
区 56 平方公里，由现状城乡建设用地 55 平方公里和新增建设用地 1
40
平方公里组成；划定限制建设区
4 平方公里，由交通、水利设施及其
他土地（河流）组成。
8.3 建设用地管制分区
按中心城区土地利用规划控制范围面积
1270 平方公里（其中圈
内 509 平方公里，圈外 761 平方公里）划分允许建设区、有条件建设区和限制建设区（见附图十一） 。
8.3.1 允许建设区
本区面积 575 平方公里，其中圈内城市建设发展空间 420 平方公里，圈外慈城、九龙湖 -澥浦等城镇组团用地和农村建设用地 155 平方公里。
主要管制规则：
1．统筹增量与存量用地， 区内建设应立足内涵挖潜和效率提升，
优先利用低效建设用地和闲置地。
2．以规划为引导，调整优化城市土地利用结构和布局，根据区
域功能、用地性质、发展方向，进行用地配置的优化调整和置换，促
进城市土地协调、高效利用。
3．严格控制工业用地比重，实施“退二进三”战略，产业项目
用地投资强度标准要高于浙江省《工业项目建设用地控制指标》 。
4．规划实施过程中，在允许建设区规模不改变的前提下，其空
间布局可依程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界。
8.3.2 有条件建设区
本区面积 27.0 平方公里，由圈内 18.5 平方公里和圈外 8.5 平方
41
公里组成。主要用于规划城镇建设用地的布局调整，
以及城乡建设用
地增减挂钩项目的实施。
主要管制规则：
1．区内土地符合规定的新增建设，可依照程序办理用地手续。
2．区内现有建设用地在改变用途之前应维持现状，不得擅自改
建和扩建；需要变更时可按规定程序与允许建设用地区进行置换。
3．区内农用地在批准改变用途之前，应当按原用途使用，按照
农用地管制规则进行管理，不得荒芜或毁坏。
8.3.3 限制建设区
本区面积 671.6 平方公里，圈内 70.5 平方公里主要由区域交通水利等基础设施和河流湖泊及少量农用地组成；圈外 601.1 平方公里由交通水利设施用地、河流湖泊及农用地组成。
主要管制规则：
（ 1）区内土地主导用途为城市对外交通水利等基础设施和城市
绿化用地空间，是维护生态安全和开展土地综合整治的主要区域。
（ 2）区内禁止城镇工矿建设，控制线型基础设施和独立建设用
地。区内土地符合相关规定的，可依程序办理建设用地审批手续。
（ 3）区内农用地土地主导用途为农业生产空间，是发展农业
生产，开展土地整治和基本农田建设的主要区域。
（ 4）规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整，如需调整按规划修改处理，报规划原审批机关审查批准。
42
9 推进土地综合整治
9.1 土地综合整治任务
现行规划实施期间， 全市继续完成规划下达的土地整治任务， 包括土地整理、土地复垦和土地开发工程 ( 附图六 ) 。
9.1.1 土地整理工程
市域中北部的鄞奉平原和余姚平原以及东北部和东南部的滨海平原，土地质量较好，土地利用率较高，但生产力水平不高。近年来通过土地整理和中低产田改造， 已建成的标准农田已经达到高质高产的水平，但仍有大面积的中低产田（地） ，约占耕地总面积的 60%，其中低产耕地约占耕地总面积的 14%左右，主要指坡度大于 6°分布在西南和东南部山丘谷地、 丘陵山地的坡耕地。 为提高耕地质量和粮食综合生产能力， 规划期间要继续实施土地整理工程， 加大中低产田改造力度，建设稳产高产标准农田，到 2020 年全市待整理区田面坡
度 2°以下的耕地整理率达到 100%， 2°以上耕地区的耕地整理率达到 80%。
9.1.2 土地复垦工程
市域现有自然村数量较多， 分布较为零散。自然村规模普遍偏小，
村庄功能不健全，基础设施和服务设施建设明显滞后。因此，要根据
各县（市、区）农村居民点用地状况的差异，积极实施城乡建设用地
增减挂钩，对部分自然村、旧村落进行归并改造，全市范围看，村庄
合并的空间较大。同时对部分分布在丘陵山区，生活设施差，交通极
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为不便的村庄，在政策和资金的扶持下，逐步实现梯度移民。
另一方面，结合城镇化、工业化发展进程，可以加大农村土地综
合整治，统筹考虑政策与资金扶持力度，
大力开展以农村居民点和工
矿废弃地整理复垦为重点的土地复垦工程，恢复废弃土地生产功能，
提高土地利用综合效率。
2014 到 2020 年，全市实施农村居民点、工
矿废弃地等土地复垦工程完成新增耕地
6300 公顷任务。
9.1.3 土地开发工程
严格后备土地资源开发的评估与论证，
在保护和改善生态环境的
前提下，稳步实施土地开发工程， 切实提高经济社会发展用地保障能
力。至 2020 年全市将实施土地开发工程补充耕地
13447 公顷。
1．海涂围垦。重点在三北地区（西起余姚市黄家埠镇，东迄慈
溪市龙山镇）、甬江两翼（西起蟹浦，东至穿山） 、象山宁海东南部沿
海（大目洋及三门湾北岸）实施沿海滩涂围垦工程。规划期间，围垦
海涂 30600 公顷，其中补充耕地不少于
8667 公顷。
2．低丘缓坡及未利用地开发。以象山、宁海为重点实施荒草地
开发工程，以镇海、慈溪和象山为重点实施盐碱地开发工程， 至 2020
年开发荒草地和盐碱地补充耕地 4780 公顷。
9.2
加大农村居民点整治复垦
9.2.1 继续推进农村居民点整治任务
现行规划实施八年， 农村居民点用地不减反增， 农村居民点用地节约集约利用水平亟待提高。由于居住分散，村庄较为零散， “空心村”、一户多宅等现象依然存在，农村居民点用地相对粗放。因此全
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