2024年5月25日发(作者：)

重点难点和解决措施

一、加大白天巡查力度，增加夜间巡查次数。

二、对巡查中发现乱倒的违法人员予以重罚并责令清除倾倒垃

圾。

三、建议政府增加垃圾收集点。

四、拓宽投资或融资渠道，制订相关优惠政策，鼓励发展垃圾处

理产业，加快城市生活垃圾处理场的建设。这是改变目前我国垃圾产

生量大、处理能力不足、处理率低的关键所在。

五、尽快编制固体废物(含生活垃圾)污染防治规划。通过规划的

实施，提高垃圾处理规模，优化设施结构和布局，高标准高起点建设

符合国家标准的垃圾处理设施，改善居民的生存环境。

六、加强垃圾处理场的管理。切实改变目前垃圾处理场脏、乱、

差，管理水平低下的现状。

七、加强对垃圾处理设施的监督监测。严格垃圾处理场建设项目

的审批与管理，认真履行建设项目环境影响评价制度和“三同时”制

度;加强对垃圾处理场废水、废气等各类环保处理设施以及渗滤液、

地下水、无组织排放废气等的监督监测。完善生活垃圾处理设施的监

测方法、 监测手段，健全监测体系。

八、完善相关法律和政策体系 ，目前垃圾管理的法律还不够完

善，应加快修订相关法律法规，完善相关管理制度。《固体废弃物污

染环境防治法》对城市垃圾做出了全面的规定和要求，但仍需制订其

他配套法规和专门法规落实细化[37]，例如，关于垃圾分类收集处理，

还没有制订一部相关的法规予以规范和指导;对于废旧电池等危险废

弃物，也亟需制订专门的管理法规条例。另外，地方政府应积极发挥

职能作用，制订和完善具体的地方生活垃圾处理相关法规和标准，使

有关部门能够依法加强管理，规范生活垃圾处理行为。此外，地方政

府还要重视法律、法规的落实和检查督促工作，制订一定的奖惩制度。

在针对生活垃圾开展的管理工作中采取奖惩并举、奖励为主、惩罚为

辅的原则，使法律、法规能够真正落到实处。

九、垃圾分类和资源回收是生活垃圾管理的关键点，其完整和全

面的表述包括：生活垃圾在家庭和办公室实施基本分类，例如分为

厨余垃圾、可回收物和其他垃圾。厨余垃圾得到合适利用；可回收

物要作为再生原料进入商品回到消费者手中；其他垃圾实施安全填

埋或焚烧处置，对环境的影响符合排污许可证的要求。

为清楚地分析问题的难点，还是要对上述基本描述展开说明。

第一，源头分类。不在生活垃圾产生之初即家庭和办公室实施基本

分类，混合后的垃圾再分类，效果大减，成本大增。源头分类涉及

每个人，普遍的经验是强制源头分类。第二，厨余垃圾得到合适利

用。厨余垃圾富含有机质，普遍综合处理后作为肥料。可回收物作

为再生资源进入产品回到消费者手中。可再生原料制成的商品，要

使经营者正常盈利。第三，其他垃圾安全处置，直到符合排污许可

证的要求。其他垃圾是指不具备再生利用价值的垃圾。其他垃圾处

置的主要方式是填埋和焚烧，其主要任务是控制空气污染、水污染

和卫生状况。但至今，还没有对生活垃圾焚烧厂、填埋场实施排污

许可证管理，因此，实施排污许可证后，由于排放要求的严格和规

范，填埋厂、焚烧厂污染控制的成本肯定会提高。

生活垃圾管理是典型的公共管理，需符合公共管理的理论和原

则，这无疑是一个复杂的系统工程，分类和回收、处理和处置都是

其中至关重要的环节。源头分类只是一个开始，分类收集、分类运

输、分类处理是提升生活垃圾管理水平的有效手段。生活垃圾管理

的根本问题或难点在于处理和处置。填埋厂和焚烧厂的运行代价太

高，如果处理不好，会成为典型的重大空气污染源和水污染源，甚

至还会污染土壤和地下水；危险空气污染物，如二噁英类，是持久

性有机污染物；可回收物焚烧和填埋是浪费自然资源，厨余垃圾富

含有机质，应当回到土地。这些问题已经是代际污染问题。政府负

责，将是利用市场将外部性内部化、采取有效率的政策手段和管理

模式的基本理论依据。

生活垃圾管理是典型的全生命周期管理。从生活垃圾的生产、

消费、清运、转运、处理、处置、排放管理直至再生品生产和消费，

不仅强调以物质流的循环为主线，还包含资金流、信息流。只有全

部链条完整才能实现系统的正常运行。

生活垃圾分类是先进的城市生活垃圾管理方式，是“新时尚”。

目前还没有确立独立而有效的政府监管部门，难以制定出符合国家

要求的城市生活垃圾管理方案。生活垃圾管理涉及多个政府部门，

需要部门间协调和配合，但核心部门是监管部门。监管一定是生活

垃圾分类和资源回收的核心内容，即强制源头分类、信息公开和填

埋厂、焚烧厂的排放监管等。按照管理的一般原则，监管部门不能

负责执行，更不能参与经营。按照这样的理解，排放监管的部门是

生态环境主管部门；城建部门通常都是直接管理填埋厂、焚烧厂及

清运工作，也负责这些方面的监管。而生活垃圾分类的规划、监管、

执行也安排城建部门牵头，可能产生多头管理、职能交叉。生活垃

圾分类方案不设定垃圾分类实效性指标，物质流、资金流缺乏统计、

约束、信息公开。在各级各市的省会垃圾管理方案中，很难看到这

些指标，至多提到“生活垃圾回收利用率”。根据《城市生活垃圾分

类工作考核暂行办法》（2019），加减分项为体制机制建设、示范片

区建设、设施建设等，完全避开了垃圾分类的实效性指标。

信息公开差，市场和社会难以形成促进生活垃圾分类和资源回

收的有效力量。信息公开对于管理链条如此之长、涉及每个市民、

众多厂商的生活垃圾分类与资源回收事业至关重要。主要信息包括：

填埋厂、焚烧厂的全部空气、水、固体废物、卫生等排放达标信息；

填埋厂、焚烧厂、厨余垃圾处理厂的处理量、收费、售电收入、减

免税费等信息；清运的效果和成本信息；排放者，尤其是大学等机

构的其他垃圾排放、缴费信息；回收商的可回收物处理量、产品产

量等补贴信息；再生产品的销售信息。信息的颗粒度最好是日尺度。

城市政府应负责强制信息公开的责任。只有信息公开，才能破解现

在的僵局。

政策手段粗糙、不系统，难以持续。首先是生活垃圾统计制度

落后，不能提供系统的信息。需要重新基于生活垃圾分类和资源回

收的要求设计统计指标体系。其次是缺乏收费和补贴的资金机制。

除对排放者强制分类外，还需要对排放者的其他垃圾收费，这既是

排污者应尽的责任，也对排污者有一定的经济刺激。比较可行的方

式包括居民排放的其他垃圾需要专用垃圾袋，通过防伪的其他垃圾

袋收费；机构排放者需要按日按量收费，一般采取标准的其他垃圾

桶计量的方式。政府只负责监管资金的运行，去除直接财政拨款等

不专业、不公开等弊端，当然，也需要有法规予以授权和规定。又

次，开放资源回收市场，取缔所有资源回收利用的全部限制，充分

发挥市场、社会、居民回收资源等活动。

埋厂、焚烧厂没有实施排污许可证管理，难以形成有力刺激。

虽然生活垃圾填埋厂、焚烧厂是治理废物的，但治理废物也是排放

污染物的，不能因为处理废物而不受排污许可证的管理，因为治理

废物是有合同的，也是付费的。填埋厂和焚烧厂都是重大污染源，

是污染控制的重点对象。填埋厂产生渗滤液，需要处理和达标排放，

也需要治理废气，包括气味、温室气体等；渗滤液渗漏风险也需要

管控，一直需要管理到封厂20—30年以后。焚烧厂排放废气包括常

规空气污染物和危险空气污染物，是最重要的空气污染源，除常规

空气污染物排放达标外，危险空气污染物的健康风险需要控制在百

万分之一的水平；焚烧厂也有渗滤液需要处理和达标排放；焚烧厂

的飞灰、废渣也需要安全处置。