2024年4月4日发(作者：)

转型揽投部存在问题和建议

一、各地城投公司发展中的共性问题

从各地城投公司的发展历程和经营模式看，城投公司本质上是政府出

资、赋权经营，具有政府信用，体现政府意志，是政府信用与市场原

理特别是与资本市场原理有机结合的产物。作为特殊的经济实体和企

业法人，它既是政府授权范围内国有资产的营运主体，依法享有出资

人权利并承担国有资产保值增值责任；又是城市建设的投融资主体。

它受政府委托，既要承担城市基础设施项目的投资、融资、建设、营

运、管理等任务；又要通过资产重组，盘活城建存量资产，广泛吸纳

社会资金。

实践表明，城投公司作为城建资金运筹和城建资产运营中心，在深化

城市建设投融资体制和国有资产管理体制改革，通过多渠道、多层次

融资加快城市基础设施建设等方面确实发挥了积极的作用。但由于缺

乏健全的造血机制，部分城投公司融资功能日渐低迷，资产负债率居

高不下，甚至濒临破产。具体分析，存在如下问题：

1．可持续的融资能力缺乏。

各地城投公司在发展初期都凭借各地政府的强大信誉、良好的资金运

营机制以及政策性金融的支持获得了城市基础设施建设的大量资金。

然而，毕竟城投公司涉及的绝大多数是公益性或准公益性的项目，项

目资金的收益有限，加之国家近年来对固定资产投资采取较为严厉的

管理政策，使得城投公司的后续资金逐渐减少。此外，目前绝大多数

城投公司的融资来源单一，市场化程度不高也是阻碍城投公司继续融

资能力不足的重要原因。

2．债务规模普遍偏大，债务负担沉重，债务风险逐渐累积。

各地城投公司资金来源中最多的便是政策性银行大额贷款协议。目前，

此类贷款已经成为各地城投最大的负债形式，债务风险逐渐累积。此

外，类似负债项目面临的重大问题是：目前我国地方政府不能够成为

合法的债务人，若靠一个或多个代理人公司来举债，地方政府还不能

以财政收入为支持来提供担保。因此，地方政府若举借了债务，债权

人的权益是没有法律保护的。目前采取的通常做法是，债权银行要求

地方政府和地方财政厅（局）出具承诺按期、如数偿还债务本息的正

式文件，这种文件仅具有安慰函的性质，但不能成为正式的法律依据。

因此，考虑到地方政府基础设施建设负债中的种种风险，2006年4

月25日，国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行和银监会五

部委联合下发了名为《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款

的通知》（银监发[2006]27号），其中规定金融机构要立即停止一

切对政府的打捆贷款和授信活动，并且严肃要求，地方政府不得为贷

款提供任何形式的担保或者是变相担保。