2024年4月1日发(作者：)
第1卷 第1期 今 日 湖 北 理 论 版 Vol.1 No.1
2007年 1月
Today HU bei Theory Edition
January 2007
从帕金森定律看我国政府机构精简
李俊琼 赵二辉
摘 要：邓小平说：“精简机构是一场革命。精简这个事大啊！如果不搞这场革命……不只是四个现代化没有希望，
甚至于要涉及到亡党亡国的问题，可能要亡党亡国。”由此可见，精简机构的极端重要性。“帕金森定律”则恰好是
阐释了这一问题最好的定律。了解“帕金森定律”有利于我们认识到机构改革屡次不彻底的根本原因，并为机构精
简这场革命的胜利指明道路。
关键词：帕金森定律 政府机构 精简
中图分类号：D631.13 文献标识码：A 文章编号：1008-5807（2007）01-0047-03
自从1949年新中国成立，我国政府机构精简就开始了其
漫长的征途。政府部门过多仍是困绕我国社会主义向前发展
的重大障碍。如何建构一个机构精简、效率较高、领导有力
的现代化政府已经成为社会主义发展道路上的当务之急。
一、帕金森定律
1957年，英国历史学家诺思科特·帕金森（ote.
Patkinson）在其出版的《帕金森定律和行政管理学中其他问
题的研究》一书中提出了著名的“帕金森定律”。“帕金森定
律”的主要内容是说凡是当官的人，当工作太忙需要增加人
员是总爱增加部属而不愿增加和自己地位相当的竞争对手。
然而新增加的人员为了有工作可做，不免又人为地去制造许
多不必要的工作，为此，每年总得增加6%左右的相关人员，
结果导致行政机构和行政工作人员无限的膨胀。“帕金森定
律”告诉人们，为什么政府机构在经历一段发展之后总会形
成机构庞杂、人员过多的局面，使当政者不得不定期进行艰
难的“减肥”工作，从而使政府机构精简跳不出“精简—膨
胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
下面用数学公式来解释“帕金森定律”中所说的政府工
作人员每年会增长大概6%左右的原因。
经过计算，在任何一个政府行政部门，只要不是处于战
争时期，人员编制总是按下列公式增长：
X
1
=
在5.179-6.56%之间。所以说，政府机构工作人员在无特别
条件限制下总是以每年6%左右的幅度增加。
二、我国政府机构精简过程的回顾
中国自1949年以来，进行了数十次政府机构改革，其中
规模较大的机构改革共有六次，也可以看作是四个大的“精
简、膨胀、再精简、再膨胀”的循环。
1949年，政务院粗具规模，共有机构35个，为了适应
大规模经济建设的需要，政府机构增加到42个。1954年，
国务院成立时机构已增加到64个。1955-1956年，国务院再
次扩充机构达到81个。1958-1959年进行第二次机构改革，
政府机构减少到60个，至此，第一个循环结束。此过程简单
表示为：
1949年确立（35个机构）、1952年小膨胀（42个机构）、
1954年的较大膨胀（64个机构）1960-1965年，进行第三次
机构改革，政府机构增加到79个但机关工作人员却进行了大
批的“下放”，国家机关工作人员减少了81万人。1970年，
政府权力大下放，国务院机构名为32个实为19个，机关工
作人员减少了2/3以上。“这是在特殊历史条件下形成的极不
正常的行政管理体制”。至此，第二个循环结束。这一过程简
单表示为：
1960年（60个机构）、1965年底大膨胀（79个机构）、
1967年5月军管机构发生非正常大变动、1970年裁并（32
个机构）
1971-1975年，国务院在动荡中恢复，机构为52个，
1976-1978年增加到76个，1979-1981年底达到100个，1982
年进行第四次机构改革，政府机构减少到61个。至此，第三
个循环结束。这一过程简单表示为：
1971年恢复（32个机构）、1975年增加（52个机构）1981
年大膨胀（100个机构）、1982年精简（61个机构）
1985-1986年底，机构再次膨胀达到72个，1988年进行
第五次机构改革，减少到65个，1989-1993年，机构再度膨
胀达到86个，1993年进行第六次机构改革，机构减少到59
2KM+L
N
K表示一个要求派助手从而达到个人目的的人，从这个
人被任命一直到他退休，这期间的年龄差用L表示。M是部
门内部行文通气而耗费的劳动时数，N是被管理的单位数。
用这个公式求出的X
1
就是每年需要补充的新职员的人数。数
学家们当然懂得要找出百分比只要用X
1
乘100再除以去年的
总人数Y就可以了。公式如下：
100(2KM+L)
%
YN
X=（其中X表示职员年增长率）
不论工作量有无变化，用这个公式求出来的得数总是处
收稿日期：2006-11-18
作者简介：李俊琼 女（1982-） 中南财经政法大学行政管理专业 （430060）
赵二辉 男（1980-） 中南财经政法大学行政管理专业 （430060）
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个。至此，第四个循环结束。这一过程简单表示为：
1982年精简（61个机构）、1986年膨胀（72个机构）、
1988年精简（68个机构）、1992年膨胀（86个机构）、1993
年精简（59个机构）
通过上述六次机构精简和四个循环可以看出，政府机构
及其工作人员的增长率远大于“帕金森定律”所估计的6%左
右，可见政府机构及其工作人员精简的重要性和复杂性。
三、政府机构“减肥”难的原因
封建遗产的影响
我国是一个具有二千多年封建统治历史的国家，封建历
史虽已结束但其负面影响却根深蒂固。它对我国政府机构及
工作人员的膨胀的影响表现在以下两个方面：
1、官本位思想，干部能上不能下，终身制。一方面，既
然只进不出，只上不下，官员自身自然越来越多，出现“九
羊十牧”的现象也就不足为奇了。另一方面，官员的增多又
只好增设机构进行妥善安排，机构也就随之膨胀。
2、“儒家”思想的影响。儒家学说的核心是“仁”，“仁”
也就是二个人，即人与人之间的关系。说中国是一个关系社
会当然有误，但中国人把人际关系利用到了极限却是不争的
事实。少数官员任人唯亲，甚至买官卖官，为了安排亲朋好
友及各种关系户，不惜因人设岗，从而导致机构迅速膨胀，
人员迅速增加。
（1）计划经济的影响
众所周知，我国传统的计划经济是一种权力经济，政府
职能似乎是万能的。因此，计划经济本身就决定了政府机构
在它设计构建时就必然要比市场经济国家的政府机构大得
多，否则，它就无法完成其包罗万象的职能。由于政府机构
基数大，所以膨胀的规模和速度是市场经济国家远不能及的。
如今，传统的计划经济体制虽已解体，但市场经济体制仍未
建立，在这个特殊的转型期，计划经济体制下那种庞大的政
府机构和无所不包的政府职能正以巨大的历史惯性延续下
来。
（2）思想认识上的偏差
长期以来，人们习惯于“人多好办事”、“韩信将兵多多
益善”的思维模式。殊不知，世界万物皆成系统，系统的结
构形式、运行方式是系统功能的决定因素，系统的因素越多
要素之间的相互关系将呈指数增长，从而大大增加控制、协
调的工作量。由此不得不增加职员数量和机构数量。
（3）机构之间制约失衡
我国的机构设置有的是按部门，有的是按产品，有的是
按行业，有的是按产权，有的是按地域，各行其是而且都要
求上下对口，所以行政机构经常处于内在的膨胀之中。长期
以来，没有制定一套严格科学的行政组织法规，缺乏有效的
监督制约机制，从而助长了一些领导者的长官意志和主观随
意性。这也是机构膨胀、人员扩张以至陷入恶性循环的重要
原因。
（4）编制管理存在问题
政府的机构编制除了要求具备科学性、系统性遵循精简、
统一、效能的原则外，由于机构编制属于权益划分和调整，
它本身还具有膨胀性和自我扩张性。目前，我国编制管理存
在的问题首先是无法可依，执法不严。机构编制管理法规不
健全，很多问题没有法律规定，精简风头一过又以种种借口
增人设庙。其次是多头审批，编制管理部门不能真正发挥其
职能。有些政府部门负责人一开口总是指责机构臃肿，层次
重叠，部门林立，但一涉及到他分管的部门时总是有强调工
作太忙，编制要扩大，从而陷入“帕金森定律”之中难以自
拔。
四、如何弱化并跳出“帕金森定律”
牢记历史的经验和教训，防止反弹，避免走回头路。过
去六次大规模的机构改革形成了“精简—膨胀—再精简—再
膨胀”的循环圈，始终没有走出这个怪圈。虽然第五、六次
机构改革取得了不少成绩如“三定”（定职能、定编制、定机
构）方案。从目前看仍未跳出那个循环怪圈，机构有所增加，
人员更加膨胀。这种历史的经验和教训一定要牢牢记取，不
能说一套，做一套，刮人情风，要坚决执行改革方案。
1．在编制管理上，必须坚持科学管理与依法管理相结合
机构编制的科学管理，在实际工作中主要表现在正确掌
握和运用许多科学原则。除了我国现行“统一领导、分级管
理”这一原则外，还有组织政治原则和组织技术原则。组织
原则则主要是为我国行政机构的设置确立宗旨，指明方向，
规定根本途径，从而保证我国行政机构的社会主义性质。组
织技术原则主要是保证行政机构设置的科学性，提高机构运
转的效率和管理效能。它包括整体效能原则、管理幅度原则、
职权确实原则、协调一致原则等。
机关编制的法制管理尤其需要做到以下三点：
（1）必须依法设置机构。我国宪法，国务院组织法和地
方各级人民政府组织法等法规对行政机构设置的宗旨、职权、
人员编制等都作出了原则规定，体现了社会主义的本质及其
科学体系。只有坚持依法设置才能使机构的行政行为产生效
力。
（2）必须按法定程序设置机构。依法顶程序设置行政机
构是保证管理效能的一个必要条件，我国组织法规对政府机
构的设立、合并、增减都规定了严格的程序，必须严格按照
法定程序执行。
（3）必须加强检查监督。对于各级行政机构的设立、合
并、增减是否合理，人员编制是否适当，都要随时检查监督。
凡是违犯行政法规，擅自增设机构，扩大编制和提高级别的
必须追究有关人员的行政责任。只有这样，才能有效地纠正
某些有令不行和有禁不止的混乱现象。
2．严格规定机构限额
规定政府机构设置的限额是实现机构精简的有效措施。
这一措施主要适用于地方政府机构改革。改革开放以来，先
后四次机构改革对地方政府机构设置与精简都采用了这一方
式。
实践证明，由党中央、国务院统一规定地方各级政府工
作部门的设置限额，对于从宏观上控制政府机构的总体规模，
克服政府机构设置的盲目增长，完成某一特定时期的机构精
简任务，具有一定的积极作用。从发展趋势上分析，地方政
第1期 李俊琼等：从帕金森定律看我国政府机构精简 49
府机构的限额规定越来越严格，越来越精干。从而为建立更
为精干的政府机构奠定了良好的基础。
3．严格预算控制
行政经费预算单列，提交同级人民代表大会或其常务委
员会审议批准。增加机构和人员，必然要增加行政经费预算，
追加的行政经费预算也必须经同级人民代表大会或其常务委
员会审议批准。这样也可以堵住机构和人员膨胀的后路，巩
固机构改革的成果。
五、结束语
社会的基本矛盾决定了政府机构必须不断改革，政府机
构作为上层建筑的重要组成部分，受社会基本矛盾（生产力
和生产关系，经济基础和上层建筑的矛盾）运动的支配，必
须适应经济基础的变化而不断改革，社会基本矛盾运动的绝
对与永恒性决定了政府机构改革的不间断性。科学与技术的
进步也在客观上要求政府机构不断改革。政府机构本身为克
服惰性、增强活力也需要不断改革。
总之，“帕金森定律”作为发现和揭示政府机构本身缺陷
的工具，其作用随着社会的发展和政府机构相关方面的不断
改革和完善会越来越小，直至最后消失。政府机构膨胀、人
员臃肿的怪圈也一定可以打破，机构精简、效能优良、领导
有力的现代化政府在不久的将来一定可以实现！
参 考 文 献
[1] 邓小平文选.第二卷.人民出版社1994.397P.
[2] 谢庆奎著.当代中国政府.长春.辽宁人民出版社.1991.P49.
[3] 刘智峰.第七次革命(M).北京.中国社会科学出版社.2003.
[4] [美]诺思科特·帕金森.世界上最伟大的管理法则(M).北京.
地震出版社.2004.
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[6] 宋德福.中国政府管理与改革(M).北京.中国法制出版
社.2001.
[7] 王浦劬.谢庆奎.政治改革与政府创新(M).北京.中信出版
社.2003.
[8] 盛岳龙.中国政府机构膨胀的特殊成因(J).中国行政管
理.2000(7).
[9] 李福海.行政管理负效应三定律及其防治对策(J).中国行政
管理.1995(7).
Analysis of Simplify Government Agencies from the “Parkinson Law”
LiJun-Qiong ZhaoEr-Hui
Abstract：DengXiaoPing points out that:“Simplifies government agencies is a revolution. this is a big
we don’t revolute it not only the four modernizations had not hoped，even must involve to our Party
and country can’t go for a long time，possibly will corrupt our Party and country”.So，simplifies government
agencies is very r “Parkinson Law”is the best law that express the can help us
realized the essential reasons repeatedly defeated to the organization reform，and indicate the path to
victory of revolutionary for simplify government agencies.
Key word：Parkinson Law Government Agencies Simplify
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