从行政执法权下沉看广东省乡镇街道的法治进程与优化路径

2024年1月4日发(作者：)

从行政执法权下沉看广东省乡镇街道的法治进程与优化路径

摘要：我国行政执法体制改革经过长时间的探索之后，开始从横向集中走向纵向下放，新《行政处罚法》第24条通过三款条文对行政执法权下沉乡镇街道制度进行了明确规定。广东省政府紧跟中央决策部署，发布《关于乡镇街道综合行政执法的公告》（粤府函〔2020〕136号），将部分县级人民政府及其所属行政执法部门行使的行政处罚权调整由乡镇人民政府和街道办事处以其自身名义行使。目前，全省1603个乡镇街道已启动综合行政执法。轰轰烈烈的行政执法权下沉活动隐藏着不少问题，如执法资源下沉不到位、回收标准不清晰、下沉方式混乱，这些都是实践中面临的共性问题；针对这些问题，通过强化执法体系和执法能力建设，完善基层综合执法体制机制，形成高效、联动的一体化治理格局。

关键词：行政执法权下沉；乡镇街道；基层治理法治化

一、乡镇街道行政执法权下沉改革的历程

近年来，中央政府一直致力于改革和完善基层治理体系，以提升行政效能、加强社会管理，满足不断增长的公共服务需求。在这一改革进程中，乡镇街道行政执法权下沉改革引起了广泛关注和深入研究。通过制定和修订《乡镇政府职责清单》和《乡镇政府行政执法权责清单》，中央政府明确了乡镇街道行政执法的权限和责任。然而，在当时的《行政处罚法》框架下，并未明确赋予乡镇人民政府和街道办事处相对集中行使行政处罚权的权力。直到2013年召开的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出了综合行政执法的概念。随着机构改革的推进，2018年中办国办在《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》中明确乡镇（街道）层面上的综合行政执法工作。此后，各地全面推开了镇域层面的综合行政执法改革，势不可挡，成为行政法实务中备受瞩目的关键词，直至新《行政处罚法》的修订通过。行政执法权下沉虽然提升了基层治理效能、加强了行政执法能力，改善了人民群众的生活环境和公共服务，但在改革过程中也面临诸多挑战，如权责不明、执法标准不一致等问题，需要进一步解决。通过深入研

究，我们可以更好地理解中国乡镇街道行政执法权下沉改革的历程及其对基层治理的影响。同时，通过研究成果，我们还能进一步推动基层治理体系的改革和发展。

二、行政执法权下沉乡镇街道存在的问题剖析

2.1.执法资源下沉不到位而引发执法职权虚置

行政执法下放事务具有事多、事杂、要求高等特征，但实际工作中存在着行政执法职权虚置的问题，主要原因是执法资源的不合理配置。行政执法资源包括行政职权、行政职责、行政事权、行政服务、行政装备和行政编制等组织要素的制度设计。在行政执法权下放改革中，权力下放成为中心，然而在实际操作中，下放的权力与资源之间存在严重不匹配的情况。首先，单一职权下沉时未充分配备相关的执法人员和设备等执法资源。例如，广东省在2020年8月发布的《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》中，只提及行政处罚权的调整，未涉及行政检查权和行政强制措施权的配备。这导致在乡镇综合执法队伍中，作为"万金油"的人员年龄相对较高，其中许多人员为非编人员兼职，队伍不稳定且人员流动性大。其次，执法职责下放到基层时，指导、协调和支持工作未能到位，严重影响了基层治理的法治化。此外，在行政执法权下放过程中，缺乏明确的监管和回收标准。以中山市和江门市为例，它们在下放行政执法权时制定了赋权指导目录，但未同时规定管理和服务措施，也未充分考虑到执法职权回收的问题。根据《行政处罚法》第二十四条的规定，下放的权力应定期进行评估，以评价乡镇街道有效承接的能力，然而各地在下放过程中未全面考虑这类规定，导致监管不到位，也没有为解决已下放的行政职权回收问题留下制度空间。

2.2.执法机关协同不力引发执法效率低下

目前，乡镇街道执法工作面临着一个重要挑战，即执法机关协同不力导致执法效率低下的问题。本轮改革后，乡镇街道的执法工作要应对"一专多能"的需求，即一支执法队伍需要涉及八个领域的执法工作和八个部门的法律规章。然而，执法队伍的组成人员与岗位的匹配存在现实的不匹配问题，包括专业、年龄和来源等方面。随着执法事项的增加，对执法人员的专业素养提出了更高要求。尽管广州市已组织开展相应的培训，但专项培训的渠道有限、频率较少、针对性不强，目前尚未形成有效的解决机制。与此同时，执法压力不断增加，执法人员的工作积极性受到影响，

导致执法队伍人员流失严重。此外，协管员的不规范执法也额外增加了执法案件的工作量，导致超时案件的增加。在乡镇街道下沉后，原有的执法证件被注销，调整换证期间执法人员处于"无证"执法状态，执法资格无法得到保障。另一个问题是执法装备的保障需求。改革后，乡镇街道的综合执法涉及多个领域，但目前所使用的执法装备主要来自城管部门划转给乡镇街道的，导致基层执法人员在执法中普遍面临硬件配置不足的问题，影响了执法队伍规范化建设的进程。此外，执法标准的统一也是亟待解决的问题。信息共享存在困难，给基层执法人员带来了困扰。由于管理账号权限在区级，执法下沉至乡镇街道后，区级无法及时掌握执法队员的情况，权限调整也滞后。不同部门之间存在着信息共享的壁垒，各职能部门都有独立的网上办案系统，而"信用广州"平台上各乡镇街道未上传"双公示"数据等情况也存在。各职能部门还分别制定了各自的执法文书，导致配套文书过多且不统一，给乡镇街道下沉后的执法文书使用带来混乱。审批流程和自由裁量标准方面也存在部门之间的差异，执法标准亟待统一。

2.3.执法主体的多元性导致执法职责的边界不清

执法职责的边界不清导致监管错位。在本轮镇街综合执法体制改革中，存在部分执法事项需要进行"二次授权"。这些改革工作与之前的中央文件、广东省文件以及广州市文件的精神不一致，存在执法主体与责任主体分离、执法主体与法律法规冲突等问题。在城市管理领域，涉及295项行政处罚以及相应的行政检查和行政强制职能中，有近30项内容存在"二次授权"，这违背了依法行政的原则。例如，在违法建设治理方面，首先，违建的定性由规划和自然资源局认定；其次，定性后的具体处理措施（拆除或处罚保留）仍由规划和自然资源局出具。在本轮镇街综合行政执法改革之前，城管局是根据省政府文件的授权行使执法权力，而在本轮改革之后，镇街作为执法主体，如果城管部门再次授权给镇街，就会出现"二次授权"的问题，这违背了依法行政的原则，执法机制发生"卡顿"现象。镇街成为综合行政执法的主体之后，镇街指挥人力、财务等资源，市、区城管部门只对城市管理综合执法业务进行指导，难以掌握镇街综合行政执法队伍的执法情况。镇街执法办同时承担多个职能部门的业务指导、考核评价和监督，这种"一对多"的模式影响了城市管理综合执法的效能。综合行政执法事项的权责集中，容易出现既当运动员又当裁判员的问题，而执法工作的公正和公平性易受到"熟人关系"的影响。最后，镇街与区县职能部门的关系发生变化。党政关系、中央—地方关系以及条块关系是当代中国政治发

展中最重要的关系。在整个行政的条块结构中，区县与乡镇之间的关系具有独特性。一方面，县级人民政府拥有完善的职能部门，与上级职能部门之间保持稳定的"职责同构"，有着频繁的业务往来；另一方面，镇街虽然承担着面向基层的一系列职能，但由于缺乏详细的职能部门划分，更多地履行着整体职能。因此，在县级职能部门与镇街之间形成了模糊关系，这种模糊关系在制度上表现为镇街对县级职能部门行为的配合、支持和协助，以及县级职能部门对镇街管理行为的某些业务指导。在实践中形成了“看得见的管不着，管得着的看不见”由于执法主体的多元性，执法职责的界限变得模糊不清，导致其他问题产生。

三、行政执法权下沉乡镇街道后的法治优化策略

3.1.明确执法事项，落实分工与主体责任，防止事项推诿

首先是加强监督与指导；为确保行政处罚权下放到乡镇街道后的有效行使，应加强对乡镇街道的监督和指导。相关部门可以建立定期巡查和评估机制，对乡镇街道的行政处罚工作进行监督检查。同时，设立专门的指导机构或设立专职人员，提供咨询和指导服务，帮助乡镇街道解决执法中的问题和困难。监督与指导的加强可以及时发现和纠正乡镇街道在行政处罚中的失误和不规范行为，提高执法效果和公正性，减少赋权清单的调整次数。其次是加强培训和技能提升。相关部门可以组织培训班、研讨会等形式的专业培训，向乡镇街道工作人员提供执法知识、法律法规和案例分析等方面的培训内容。此外，可以借鉴专业机构或高校的资源，开设针对行政处罚的专业课程，提升乡镇街道工作人员的执法水平和专业能力。通过系统性的培训和技能提升，可以增强乡镇街道在行政处罚中的准确性和公正性，减少赋权清单的频繁调整。最后是建立有效的利益平衡机制。为应对可能存在的地方利益干扰，需要建立有效的利益平衡机制。一方面，相关部门应加强对乡镇街道的监督和审查，确保行政处罚过程中不存在地方利益的干扰。另一方面，可以建立独立的申诉机构或委员会，接受公众对行政处罚决定的申诉，对申诉案件进行公正、客观的审理，防止地方利益对行政处罚的影响。通过建立有效的利益平衡机制，可以提升行政处罚的公正性和规范性，减少对赋权清单的频繁调整。

3.2.优化行政执法权下沉机制，完善执法资源配置

第一是完善执法资源配置。行政执法下放改革中，要解决执法职权虚置问题，需要完善执法资源的合理配置。行政执法资源包括执法人员、执法设备等要素，与下放的执法职权相匹配是关键。相关部门应制定制度设计，确保下放的行政职权伴随着相应的执法资源配备。例如，针对行政处罚权下放到乡镇街道，应同时配备相应的执法人员和设备，以确保执法资源与权力下放相适应。此外，应关注乡镇综合执法队伍的建设，加强队伍稳定性，提高执法人员的专业素养和执法能力。第二是加强指导与支持。在行政执法权下放到基层的过程中，应加强对基层的指导、协调和支持。相关部门应建立有效的指导机制，为乡镇街道提供法律咨询、执法指导和技术支持。

3.3.加强执法人员培训与专业素养提升，优化数字化应用技术

第一是增加培训资源和频次，进行针对性培训，强化综合素养提升。增加培训机构的投入，提供更多的培训资源和机会，包括专业知识、执法技能、法律法规等方面的培训课程。增加培训频次，确保执法人员能够定期接受系统、全面的培训，以不断提升专业素养和技能水平。根据不同执法领域的需求，开展针对性培训，使执法人员能够掌握相关专业知识和操作技能。提升工作环境和待遇，加强队伍管理和培养后备力量，建立工作轮换制度；第二是改善执法人员的工作条件，提供良好的工作环境和合理的薪酬福利待遇，增加工作满意度和归属感。建立健全的激励机制，通过薪资调整、晋升机会和奖励制度等方式，激发执法人员的积极性和工作动力。建立科学的人才管理机制，加强对执法队伍的管理和培养。注重选拔和培养优秀的执法人员，建立健全的人才储备和后备力量，确保队伍的稳定性和可持续发展。通过建立工作轮换制度，使执法人员能够在不同领域和部门之间轮岗，增加工作的多样性和挑战性，避免工作单一和压力过大的情况发生，提高工作的吸引力和执法人员的工作满意度。第三是建立数字化执法平台，推进电子证据采集和存储，强化数据共享和协同。建立统一的数字化执法平台，实现行政执法工作的信息化管理和协同化操作。该平台应包括执法案件管理系统、在线执法记录系统、数据分析与挖掘系统等模块，提供全面的行政执法信息支持和决策分析能力。推广采用电子化手段进行证据采集和存储，减少纸质材料的使用和管理成本。通过摄像监控、无线通信等技术手段，实现现场执法过程的实时记录和存档，确保执法证据的可靠性和完整性。加强行政执法部门之间的数据共享与协同，建立跨部门的信息共享机制。通过数据接口和标准化格式，实现执法数据的互联互通，提高执法部门之间的协同作

业能力，避免信息孤岛和重复劳动。应用智能化执法工具，如人脸识别技术、无人机等，提高执法效率和准确性。人脸识别技术可用于身份验证和追踪嫌疑人；无人机可用于巡查和监测违法行为，减少人力投入和安全风险。

四、结语

行政执法权下沉改革在实践中面临着治理需求增长与组织效能有限的矛盾，也涉及到权力分配、部门重组和利益调整，将对原有的条块关系造成冲击。当前，我们应从整体性治理和跨部门合作的视角来认识综合行政执法部门、相关业务主管部门和镇街政府之间的关系，行政执法权下放范围涵盖行政处罚、行政许可、行政强制、行政检查、行政征收、行政确认、行政奖励等权力类型，市、县、区、乡镇和街道都成为承接主体。为了顺利推进法治政府建设，必须对各地的行政执法权下放活动进行系统检视，总结地方实践中出现的普遍性问题，进而从中央层面提出优化方案，增加执法权下放的法律制度供给，确保行政执法权下放在法治轨道上运行。

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[1] 项目：广州应用科技学院城乡文化发展研究中心资助项目，编号：广应科城发研课题立字（2023）号

作者简介：刘玉莲，女，湖北襄阳，硕士研究生，广州应用科技学院，研究方向：宪法与行政法研究